习近平：建设生态环境保护铁军——2017年环保处罚115.8亿元，增长74.6%

在本月18日至19日召开的全国生态环境保护大会上，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平出席会议并强调，打好污染防治攻坚战，“要建设一支生态环境保护铁军，政治强、本领高、作风硬、敢担当，特别能吃苦、特别能战斗、特别能奉献。”

顺藤摸瓜、杀回马枪、深夜突袭、循味追踪、蹲守跟踪、痕迹执法……这不是纸上的“兵法”，而是福建省环境监察总队队员们总结出来的行之有效的战术战法。

福建山多水少田少，号称“八山一水一分田”。一些污染企业常常隐身于城中村、城乡接合部、山林深处。2017年夏天，福建省环境监察总队收到投诉，有一家酸化油企业利用独处九龙江入海口（在福建漳州）附近的有利位置，在退潮时直排大量废水。

执法人员忍着蚊叮虫咬在对岸连续蹲守近半个月，摸清涨退潮和排污规律，深夜两点划船过江。为了不惊动岸上的厂方值班人员，在离岸四五十米处弃船，在齐腰深的淤泥里沿着岸边蹚了近800米，摸到厂方非法排放口取证，终于查实该企业违法排污的现行。
 

2017年5月25日，原环境保护部强化督查人员在河北邯郸突击检查整治现场

从生态环境部了解到，为提高我国环境行政执法队伍的执法能力、执法水平，促进全国环境行政执法的法治化、规范化，生态环境部（原环境保护部）已连续两年组织开展了全国性的环境执法大练兵活动。

“环境执法成为推动中央决策部署落地见效的重要保障。在大气十条、水十条、土十条，打好污染防治攻坚战等一系列重大行动、重大任务落实中，环境执法队伍发挥了极为重要的作用。”5月22日，在全国环境执法工作会议暨环境执法大练兵总结部署会上，生态环境部副部长翟青说。

执法“大战场”就是练兵“大课堂”

在地形条件复杂的福建，环境执法队员们总结出“明查与暗查结合、昼查与夜查结合、晴天查与雨天查结合、日常巡查与突击检查结合、工作日查与节假日查结合”的“五结合”错时执法模式。全省1100名在编在岗环境执法人员将执法触角伸向工作疲软、执法不力、问题较多的区域和领域。

2017年9月7日，福建省环境监察总队副主任科员陈志辉在砂县高桥溪巡查时，发现溪中有一股黄色、浑浊、微热且带有轻微异味的泡沫污水涌出。

出于职业敏感，陈志辉断定上游有企业正在偷排废水。仔细查看发现，该股污水由一根PVC管排出。执法人员立即破管采样。经循迹追踪，该暗管直指砂县华佳纸业有限公司。执法人员立即对该公司进行突击检查，在该厂废纸碎解车间旁废水收集沉淀池底部发现人为设置一根废水排放管道，管道设有一个手动阀门，阀门处于开启状态。正是通过这条管道，生产废水直排500米外的河中。

经对外排废水取样检测，化学需氧量浓度为1577毫克∕升、悬浮物浓度为954毫克∕升，均超出《福建省制浆造纸工业水污染物排放标准》限值。至此，该公司私设暗管违法排放污染物案主要证据基本固定。

从福建省环境保护厅了解到，2017年，在原环境保护部组织的打击进口固废加工利用行业环境违法行为专项行动、玩滚球的十大平台及周边地区大气污染防治强化督查中，福建省派出的执法骨干取得4个轮次督查综合成绩第一的好成绩。
 

在江苏省环境监察总队有一句话：执法“大战场”就是练兵“大课堂”。以查代练、查练结合，提高执法人员实战水平。

2017年8月17日，江苏省环境监察总队执法人员参加太湖流域专项执法检查，对江阴市五洲印染有限公司采样监测发现，接管废水中化学需氧量（COD）、总磷浓度均超过《纺织染整工业水污染物排放标准》规定的排放限值。

针对该企业涉嫌超标排放的环境行为，环境执法人员多次赴现场补充、固化证据材料，责令企业立即开展整改。8月28日，江苏省环境保护厅下达责令改正违法行为决定书。10月11日，下达行政处罚决定书，对该企业超标排污行为处以205.49万元罚款，目前罚款已缴纳到位。

“太感谢你们了，我们几十户的用水问题终于解决了！”前不久，重庆市大足区玉龙镇三教社区二组村民代表梁某来到大足区环境行政执法支队，进门后他激动地说。之前，有一个洗砂作坊在当地排放污水，“田里黄浆浆、井里黄汤汤”，严重污染周边居民生产生活用水。

这家洗砂作坊经常在下雨天、深夜作业，负责人长期不露面。接到群众举报后，大足区环境行政执法支队队员多次蹲点收集证据，联合检察、公安等部门执法调查。最终，作坊搬迁，负责人王某为梁家院子几十户村民安装了自来水管。

生态环境部部长李干杰近期在介绍新环保法实施情况时表示，近年来，我国环境执法力度在不断加大的同时，执法手段也不断丰富，执法方式不断创新。

李干杰介绍，督企有强化督查、巡查，督政包括环保督察、专项督察，还有约谈、限批、通报、挂牌督办；还运用刑事、民事等多种司法手段。在执法过程中，已经广泛应用遥感、在线监控、大数据分析等一些技术手段。

距“本领高”要求仍存在差距

生态环境部环境监察局局长田为勇介绍，环境执法专业性强、业务能力要求高，不仅要求环境监察执法人员了解环境专业知识，需要理论与实际结合，对现场做出准确的判断，而且要求熟识法律知识和政策法规，善于利用法律规定。

据原环境保护部环境监察局、环境工程评估中心今年1月完成的《2017年全国环境执法大练兵活动总结评估报告》（下称《评估报告》）介绍，2017年5~10月，全国31个省（市、自治区）和新疆建设兵团环境监察部门组织开展了环境执法大练兵活动。

报告称，“环境执法大练兵开展期间，环境违法案件查处数量和处罚金额大幅增加，对有力打击环境违法行为发挥了重要作用。”

统计数据显示，2015~2017年，全国环保部门依法查处环境案件数量实现大幅增长，立案查处违法案件数分别为9.7万、13.78万、23.3万件，年增长幅度分别为33%、42%、69%；处罚金额分别为42.5亿、66.3亿、115.8亿元，年增长幅度分别为34%、56%、74.6%。其中，山东、河北、广东2017年行政处罚已超过10亿元，推动解决了一批突出生态环境问题。
 

2017年1-10月全国查处环境违法案件数量与2015、2016年同期对比图

《评估报告》介绍，执法过程中，“书证物证提取人和时间明晰、提取证据更加翔实。”“更可喜的是，各地执法案卷中除引用法律依据外，还引用了行政法规、地方性法规、国家标准、行业标准、自由裁量权细化标准等，使执法更透明、更令人信服。”

此外，各地在对环境违法案件进行处罚时，综合运用了查封扣押、限产停产、按日计罚、移送拘留等多种行政（强制）手段，处罚效果进一步增强。

2017年，福建省福州市成鑫纸业私设暗管排放污染物案中，针对私设暗管、违反“三同时”等违法行为，当地环保部门综合运用了行政处罚、查封扣押、行政拘留等多种执法手段。

云南省红河矿冶公司超标排放大气污染物案中，当地环保部门针对该企业不正常运行污染防治设施、二氧化硫超标排放、故意封堵烟囱检测孔、撕毁查封封条、拒不执行停产整治等环境违法行为，采取了责令停产整治、移送公安机关、按日计罚等多种执法手段，震慑了违法行为人，彰显了执法威严。

《评估报告》同时显示，目前各地环境执法能力和水平，距离“政治强、本领高、作风硬、敢担当”的要求仍存在差距。

评估发现，大练兵活动中案卷法律适用和事实认定普遍较好，但程序规则方面欠佳，存在执法中重实体、轻程序的问题，也反映出部分地方执法过程中程序意识淡薄问题。“特别是停产限产类案卷，程序规则类指标得分普遍较低。”

翟青也表示，“要清醒地认识到，一些地方环境执法不积极、不主动、不规范、不到位的问题依然存在。”

翟青说，一些领导干部没有树立正确的政绩观，没有认识到执法对保护生态环境、促进经济高质量发展的重要意义，反而将执法放在经济社会发展的对立面上，认为严格执法就是限制企业发展、给当地找麻烦，执法人员不敢执法、不愿执法的现象依然存在。

从生态环境部环境监察局了解到，去年，该局委托北京市金杜（广州）律师事务所，牵头组织立法及执法机构人员、环境法及其他法学家、律师、环保公益组织人员等100名专家，对2017年环境执法大练兵进行专家评审，并编制了《2017年环境执法大练兵专家评审工作报告》。

专家们在评审过程中发现六类案件的瑕疵，这也体现出我国目前环境执法存在的主要问题。

这些问题包括：或缺采样记录单，或现场采样时间与环境监测报告上记载的现场采样时间不一致；询问笔录上未记载违法事实，存在涂改而未被当事人确认的情形；部分案卷缺少现场照片和视听资料作为证据；环境监测报告中普遍不列明监测结果；行政处罚决定书中的罚款数额计算无依据，等等。

环境执法保障能力亟待提升

中国工程院院士、生态环境部环境规划院院长王金南率领的研究团队，此前曾专门就国家生态环境监管执法体制改革方案进行过研究。王金南介绍，现行生态环境监管执法体制确实存在诸多问题，生态环境监管执法不力一直困扰政府部门对环境违法行为的综合管控。

王金南列举了现行生态环境监管执法体制存在的三个方面问题：监管执法职责部门分割严重，“执法内耗”反过来又加剧了生态环境的破坏；监管执法易受地方政府干扰；监管执法保障能力普遍低弱。

王金南说，目前，我国生态环境监管执法能力与污染情况呈现“倒金字塔”特征，基层面对污染严重需要玩滚球的十大平台的执法力量，但是监管执法专业设备和人员配备不足，而层级越往上执法能力越强。执法手段落后、执法装备不足、环境执法信息化水平低的状况，已成为制约环境监管和行政执法的瓶颈。

此前在贵州省时注意到，在贵阳市花溪区，环境监察大队的执法人员们，工作时的衣服和裤子五花八门，统一的只是胸前挂着的“贵州省行政执法证”和一件印有“花溪环保”字样的黑马甲。

“远看像修空调的，走近了才知道是环保部门的。”有环保执法人员这样调侃自己。
 

贵阳市花溪区环境监察大队人员对重点排污企业进行现场执法检查

由于没有统一的制式服装，给环保执法带来很大困难。前不久，环保部督查人员在山东省济南市一家企业执法时受阻，被扣留长达1小时之久；督查人员在河北省邢台市现场检查时执法证被抢夺。

“如果像北京等城市的环保执法人员那样，有制式服装、有大盖帽，加上必要的执法装备，肯定不会出现这种情况。”一位环保执法人员对第一财经记者说。

田为勇介绍说，目前我国环境污染违法犯罪行为高发多发态势仍没有根本性扭转，企业顶风非法排污的现象还比较普遍，暴力抗法的案例时有发生。与此对应的是，全国环境监管执法能力依然相对薄弱。

今年，生态环境部将开展七大战役：打赢蓝天保卫战，打好柴油货车污染治理、城市黑臭水体治理、渤海综合治理、长江保护修复、水源地保护、农业农村污染治理攻坚战，确保三年时间明显见效。

针对环境监管执法面临的困难与压力，2014年11月国务院办公厅印发的《玩滚球的十大平台：加强环境监管执法的通知》要求，加强执法队伍建设，推进环境执法机构标准化建设，配备调查取证等执法装备，保障基层执法用车。

中共中央办公厅、国务院办公厅2016年9月印发的《玩滚球的十大平台：省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》也提出，加强基层执法队伍建设，依法赋予环境执法机构实施现场检查、行政处罚、行政强制的条件和手段，将环境执法机构列入政府行政执法序列，配备调查取证、移动执法等装备，统一环境执法人员着装，保障一线环境执法用车。

“基层执法是环境执法的重中之重。各级党委和政府要关心、支持生态环境保护队伍建设，主动为敢干事、能干事的干部撑腰打气。”翟青说。

翟青说，大练兵对于提升全国环境执法队伍依法执法、规范执法、严格执法的意识和能力，促进环境保护法律法规贯彻实施具有较大的促进作用。生态环境部将再用三年的时间，继续深入开展环境执法大练兵，查办一批媒体高度关注、群众反映强烈的大案要案，提升执法震慑力。