新时代我国矿产资源节约与综合利用的几点思考

党的十九大报告提出必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，还自然以宁静、和谐、美丽。矿产资源是经济社会发展的重要物质基础，也是生态环境的构成要素。矿业开发具有扰动和改善生态环境的双向作用，粗放的开发利用方式会对生态环境造成一定影响，节约与综合利用方式既减少对环境扰动，又能改善生态环境。因此，加强矿产资源的节约、高效、绿色开发利用，建立符合美丽中国要求的矿业开发新模式，是当前矿业领域生态文明建设的重大课题。

一、我国矿产资源节约与综合利用工作成效显著

主要矿产资源储量保持增长，社会需求依然保持高位，矿山规模结构出现新变化

近年来，我国主要矿产资源储量保持增长态势，显现出找矿突破战略行动的成效，有力地支撑了经济社会发展。5年来，我国与经济社会发展密切相关的50种主要矿产中，查明资源储量有45种增长、5种下降，其中天然气、页岩气、煤炭、煤层气、锰、铅、锌、钨等增长明显，锂、稀土、钾盐、金刚石、菱镁矿等5种有所下降。

目前，我国一次能源消费量约占全球20%，铁、铜、铝等大宗矿产消费量约占全球40%，战略性新兴矿产消费增长迅猛，矿产需求仍然处于历史高位。截止到2016年底，全国矿山6.6万座，其中大中型矿山超过1.2万座，约占14%，比2011年提高5个百分点，矿山规模结构不断优化，产业集中度持续上升。2016年全国矿石开采总量（原矿量，下同）超过300亿t，与2011年相比，煤炭、铁矿等产量减少，天然气、铝土矿、金等产量有所增长，石油、镍、钛等产量基本持平。受城市化和基础建设的拉动，砂石产量约200亿t，成为矿业领域热点之一（表1）。

表1 2011～2016年我国部分矿产资源产量对比表


 

技术工艺和装备水平明显提升，“三率”标准趋于完善，开发利用水平不断提高

通过推广应用先进适用技术、加速淘汰落后技术、发布“三率”指标最低要求，强化技术政策和标准的导向作用。一方面，国土资源部制定发布《矿产资源节约与综合利用先进适用技术推广目录》，发布6批334项先进适用技术，同时配套出台了推广政策，加大信息服务力度，提高先进技术转化率和普及率；列出28项限制技术和32项淘汰技术，督促企业加大改造力度，逐步淘汰落后产能。另一方面，自2012年起，相继发布了煤炭、石油、天然气、铁、铜、铅、锌、稀土、钨、金、磷等33种矿产资源合理开发利用“三率”指标最低要求，要求新建或改扩建矿山企业“三率”要达标，不达标的生产矿山要在两年内达到规定要求。

矿业是技术密集型产业，矿业转型升级就是技术创新的过程。随着先进适用技术的推广应用和标准规范的完善，矿山企业采选工艺及设备技术明显进步，创新成为引领矿山企业发展的动力源泉。如在2011～2016年示范基地建设中，56家矿山企业共获得72项国家级科技奖、354项省部级奖、1362项专利。虽然矿产资源开发难度逐步增大，但开发利用水平不断提升。黑色金属矿产开采回采率提高5.7%，铁矿回采率保持在80%以上；有色金属普遍提高1%～2%，铅、锌、锡、钨等矿产回采率均超过90%。选矿回收率明显提高，如铁矿选矿回收率在75%以上，有色金属的选矿回收率在85%左右。

废石尾矿等固体废弃物利用方式多样化，利用率稳步提高，综合利用潜力巨大

2016年我国尾矿产生量16亿t，增长1%，其中铁尾矿8亿t，铜尾矿3.4亿t，黄金尾矿2.2亿t，其他有色及稀贵金属尾矿1.2亿t，非金属尾矿1.6亿t。尾矿库近1万处，占地100万亩，累计约200亿t，其中黑色金属占53%、有色金属占34%、其他占13%。

2016年我国尾矿综合利用量为3.6亿t，尾矿综合利用率同比提高3%。废石尾矿利用方式多元化、附加值不断增加，主要是矿山充填、生产建材和再选回收等。近年来，废石尾矿年排行量增速逐年下降，年利用率逐年提高，但堆存总量仍在增加，矿山固体废弃物综合利用必须加速。

实施激励约束配套政策，矿山企业积极性增强，矿产资源节约与综合利用力度加大

国土资源部、财政部、国家税务总局等多部门在制定用地用矿、财税金融、技术推广等政策时，加大对矿产资源节约与综合利用工作的支持力度，鼓励低品位矿、矿山废弃物、难利用矿产的节约与综合利用，提高资源利用、节能节水、安全生产水平，促进矿山环境保护和治理。采取“以奖代补”、“示范工程”、“绿色矿山”等形式，给予奖励和支持，同时鼓励地方财政建立奖励资金，推出特色信贷产品，推动矿山企业上市融资；在资源税、企业所得税、增值税和环保税4大税种征收时，对矿产资源节约与综合利用企业进行减免和退还，具体见图1。

▲ 图1我国矿产资源节约与综合利用部分现行税费优惠政策框架图
 

在用地用矿政策方面，国土资源部探索创新了一系列有利于矿产资源节约和综合利用的配套政策措施。

一是资源配置。在土地利用计划中，对实行总量调控矿种，在开采指标和矿业权投放时，符合国家产业政策的，优先保障绿色矿山和绿色矿业发展示范区。因采煤塌陷造成的土地损毁，可纳入年度土地变更调查进行变更，符合条件地区，可纳入城乡建设用地增减挂钩试点。

二是资源整合。对伴生矿优化开采顺序，采石取土成区连片和问题集中的地方，依法依规进行矿产资源整合，增加可开采资源量。

三是用地出让方式。对于采矿用地，依法采取协议方式出让、租赁或先租后让。四是用地指标奖励。给予国土资源节约集约模范县（市）用地指标奖励，已有451个模范县（市）获得奖励指标约24万亩。

创新发展模式，提升综合效益，矿产节约与综合利用经济成为新的增长极

矿山企业结合资源禀赋特点，不断加大资源综合利用力度，综合利用成为降低成本、提升效益、优化结构、转型升级的重要途径，一大批现代化骨干矿山企业涌现出来，“理念新、技术强、环境优、能耗低、运营好”成为新的矿山发展模式，节约与综合利用矿产资源已成为矿山新的利润增长点，资源深度开发和综合利用成为共识和矿业发展方向，系列高附加值产品深度加工展现出了较好的经济前景。如湖南柿竹园矿采取技术和管理创新提高资源回收率8～10个百分点，通过综合回收伴生萤石实现年收入4.4亿元，使企业扭亏为盈，创利6400万元。

全面实施矿业权人勘查开采信息公示制度，强化社会监督，提高监管效能

围绕矿产资源开发利用全过程，积极构建“企业自律、社会监督、部门监管”的新共同治理方式。矿业权人主动填报并公示义务履行和矿产资源节约与综合利用情况，国土资源主管部门采取“双随机一公开”方式对信息公示情况进行抽查，并公开抽查结果，社会公众通过公开查询信息公示情况，进行社会监督。2017年，矿业权人勘查开采信息公示工作已完成，公示率超过91%，抽查率超过9%，对不依法履行义务的矿山企业列入“矿业权人异常名录”，并向社会公开，促进了矿业权人诚信自律，提高了监管效能。

二、矿产资源节约与综合利用工作依然任重道远

矿产资源节约与综合利用工作取得长足进步的同时，必须清醒的认识到在市场、技术、管理等方面存在不少困难和挑战，影响了矿产资源节约与综合利用工作的进一步深入。

矿业市场低迷，节约与综合利用受市场因素影响较大

从2012年起，我国地质勘查投入达到1297亿元峰值以来，全国地质勘查投入已经连续四年减少。2016年，全国勘查投入775亿元，比2012年下降了40%；2016年，采矿业固定资产投资1万亿元，同比下降20%，连续三年下降。2016年底，我国现存采矿权6.6万个，面积25.47万km2，同比分别减少11%和3.5%（图2）。

▲ 图2：2007～2017年我国采矿业固定资产投资情况
 

总的来看，近年来矿产品市场供需形势发生变化，找矿难度和投资成本越来越大，加之自然保护区矿业权清理整顿等原因，我国矿业经济依然处于低迷态势，社会投入继续萎缩，找矿开矿的内在动力明显下降。随着矿业整体投入的不足，矿山企业综合利用的投入也受到影响。

优惠?条件缺乏认证环节，部分节约与综合利用优惠政策难以落地。

目前矿产资源节约与综合利用财税优惠政策都有明确和具体的优惠条件，但没有具体的认证标准和认证程序，矿山企业面临“有门无路”局面，优惠政策难以落地。另外，虽然资源税已由从量计征调整为从价计征，但从价计征的针对性还有待提高。不同地区资源贫富相差悬殊，选矿比差距较大，且精矿价值中还包含分选加工中的能源和人工成本，对精矿按从价计征不尽合理。同时，部分矿山生产链条不完整，精矿产品价值很难计算，从价计征遇到现实困难。

缺乏有效调查评估手段，矿产资源开发利用水平情况掌握不清

以往，国土资源主管部门主要依靠督察员、年度检查等制度来实现对矿山开发利用水平的了解，为矿产资源基础管理、技术推广等政策的制定提供了支撑作用。但由于历史原因，我国矿山数量众多，开发规模、开发水平、开发模式、管理运营和技术装备等在矿山和地区之间存在严重的不平衡不充分现象，而且矿产资源开发利用的专业性强、技术面广，对矿产资源的开发利用水平调查评估带来难度，造成部分信息失实、失真，影响到支持激励政策边界难以界定。因此，亟待建立科学合理矿产资源开发利用水平调查评估制度。

矿山企业创新能力仍然不足，节约与综合利用水平进一步提高遇到瓶颈

随着矿山技术进步，我国不少大型装备已经达到了国际先进水平，但整体技术水平与工艺装备大型化、自动化和智能化尚有差距。矿山信息化水平相对落后，地下移动计算机网络、地下定位和导航系统、采矿过程监控等数字化矿山技术方面距离国外先进水平差距较大。不同行业、不同区域矿山企业的技术交流共享不够，先进技术主要集中在大中型矿山企业，急需提高普及推广率。同时，随着综合利用率的提高，资本投入的边际效应递减，资源节约与综合利用效率每提高1个百分点，企业都会付出更大的人、财、物投入，矿山企业技术创新和应用面临紧迫形势。

矿业发展不平衡不充分矛盾突出，需要推进矿业供给侧结构性改革

矿业发展不平衡不充分矛盾主要表现为：

一是“三率”水平在不同矿山之间发展不平衡；

二是开发利用水平在地区之间不平衡，大致呈现“东高西低”的特点，如煤炭采用充填开采方式，资源回收效益明显；

三是先进技术的普及和推广应用不充分，“老、小、散”矿山规模效益低、工艺技术陈旧，缺乏技术创新和改造的资金、人才支撑，一定程度上影响了整体水平；

四是推动矿业升级换代的大型化、自动化和智能化等关键技术突破不充分；

五是锂、天然气等战略新兴矿产和清洁能源矿产已成为国家创新、绿色发展的关键，但其供给严重不足，如锂的对外依存度高达75%。

推进矿产资源全面节约与综合利用的几点思考

按照新时代要求，研判矿业新矛盾，创新发展模式，促进矿业新发展。积极构建“摸情况、建标准、强监管、推技术、配政策”新机制，全面推进我国矿产资源节约与综合利用。

建立调查评估制度，摸清矿产资源开发利用水平

建立矿产资源开发利用调查评估制度，

一是科学设计调查体系，真实反映矿产资源开发利用水平；

二是强化信用管理，增强企业自律意识，由矿山企业积极主动如实填报数据；

三是管理机关采取“双随机一公开”的方式，结合重点地区、重要矿山和社会监督反映的问题开展实地核查，确保调查数据的真实性；

四是构建科学合理的调查评估工作机制，明确管理部门、矿山企业、第三方评估机构的职责分工和工作程序；

五是以矿山企业开发利用水平为依据，推进财税优惠政策落地，根据新时代要求制定修订相关政策，建立激励约束政策体系。

完善技术标准体系，构建矿产资源开发利用“三条线”

加快构建生态功能保障基线、环境质量安全底线、自然资源利用上线三大红线是矿业开发面临的崭新课题。随着资源管理政策的趋紧，应将用途管制扩大到矿产资源领域，坚持生态优先、区域统筹、分级分类、协同共治的原则，与生态保护红线制度和自然资源管理体制改革要求相衔接，进一步完善“三率”最低指标，研究制定领跑者指标，并将“三率”最低指标纳入行业准入条件。根据地区资源和环境承载力情况，研究矿产资源开发总量和强度控制的新制度、新政策，完善我国矿产资源开发利用技术标准体系。

创新推广先进适用技术，全面提高矿产资源开发利用水平

充分发挥政府、中介、企业、研发机构等全社会力量，培育技术创新和推广市场，加快形成形式多样、不拘一格、互利互惠、各尽其能的技术创新推广局面。

一是政府引导与市场机制相结合，扶持技术服务平台的建设，引导鼓励大型矿业集团建立面向全球的专业技术推广服务机构，保护技术创新行为，为矿业技术创新形成产业化发展模式提供有利环境。

二是将先进技术推广与调查评估成果相关联，参与激励约束。

三是建立技术目录更新制度。通过评价和矿山反馈，评估技术使用情况和问题，及时增加和调整过时的技术内容。

四是加大对战略新兴矿产、清洁能源矿产开发利用相关技术研发和推广的支持力度。采用财政、技术等综合政策，支持盐湖锂、晶质石墨、伴生天然气等资源的勘查开发及相关产业发展，鼓励中西部地区技术创新和应用，着力解决矿业发展的不平衡不充分问题。

加强矿产资源开发利用监管，推进资源管理方式转变

信用管理是现代社会监督管理的发展方向，完善强化矿业权人勘查开采信息公示制度，严格按照“双随机一公开”要求开展抽查，加强矿业权人异常名录管理，强化信用管理。积极与有关部门协调沟通，将矿业权人信用融入企业信用，与社会信用体系联网，推进矿业领域诚信体系建设，推动建立部门联合惩戒机制，构建“企业自律、社会监督、政府监管”共同治理新格局，推动管理方式根本转变。同时，严格储量报告、开发利用方案和闭坑申请的审查，强化对矿山储量、资源利用、技术工艺等内容的监督。

制定差别化激励约束政策，增强矿山企业节约与综合利用内生动力

一是矿产资源节约与综合利用优惠条件的认定是一项专业、系统的工作，应建立第三方的专业认定机构，促进节约与综合利用财税优惠政策的落地。

二是利用矿产资源开发利用水平调查评估结论，依据税费优惠条件，在调查评估系统中设置优惠条件认证板块，将矿产资源开发利用水平调查评估结论作为国土资源、财政、税务等部门执行相关优惠政策的依据，支持节约与综合利用行为认定。

三是强化财税政策的精细化管理，按照不同地区资源禀赋差异，对矿产资源按质从价计征，逐步制定不同的资源税征收比率，减免低品位资源综合利用税费。税收部门可根据年度开发利用调查评估结论，分析企业资源税税赋水平，逐步形成可调节的资源税税额标准。

四是在开展矿业权人勘查开采信息公示和开发利用调查评估基础上，将调查评估结论向社会公开，发挥社会信用的激励约束作用。对资源开发利用水平高的信用良好企业，提供行政审批便利服务，减少检查频次或实行免检，优先享受财政资金项目等各类政府优惠政策。对于资源开发利用水平低的失信企业，从严审审批项目，限制其财政资金、土地、矿权的申请。

全面建设绿色矿山和绿色矿业发展示范区

矿业绿色发展是实现节约集约利用矿产资源的有效途径。

一要因地制宜，结合各地实际，细化绿色矿山建设标准，完善配套政策和管理制度，全面推进绿色矿山建设。

二要将绿色矿业发展示范区作为矿产资源管理制度改革创新平台，健全完善绿色矿业发展新机制，探索建设布局合理、集约高效、生态优良、矿地和谐的绿色矿业发展示范区，由点到面整体推进绿色矿山建设。

三要将建设绿色矿山的要求贯穿于矿山规划、设计、建设、运营、闭坑全过程，完善配套支持政策，形成绿色矿业发展长效机制。

矿业领域必须在观念、模式、管理、技术、工艺、装备等方面实现创新和绿色发展，在更好地发挥资源保障和产业支撑作用的同时，为生态文明建设和美丽中国建设作积极贡献，成为中华民族复兴伟大事业的主力军。