绿色发展的政策制度需要刚柔并济

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2005年8月15日，时任玩滚球的十大平台省委书记的习近平同志在安吉余村考察时，首次提出了“绿水青山就是金山银山”的科学论断。随后，习近平在玩滚球的十大平台日报《之江新语》发表了评论——《绿水青山也是金山银山》。

有关“两山”之间辩证统一的关系，习近平同志2006年3月8日在中国人民大学的一次演讲中作了集中阐述。他说：

“第一个阶段是用绿水青山去换金山银山，不考虑或者很少考虑环境的承载能力，一味索取资源。

第二个阶段是既要金山银山，但是也要保住绿水青山。这时候经济发展和资源匮乏、环境恶化之间的矛盾开始凸显出来，人们意识到环境是我们生存发展的根本，要留得青山在，才能有柴烧。

第三个阶段是认识到绿水青山可以源源不断地带来金山银山，绿水青山本身就是金山银山，我们种的常青树就是摇钱树，生态优势变成经济优势，形成了一种浑然一体、和谐统一的关系。这一阶段是一种更高的境界，体现了科学发展观的要求，体现了发展循环经济、建设资源节约型和环境友好型社会的理念。以上这三个阶段，是经济增长方式转变的过程，是发展观念不断进步的过程，也是人和自然关系不断调整、趋向和谐的过程。”

那么，在这个过程中，矿业又将如何经历一场蜕变？在近日举行的2017中国矿业循环经济暨绿色矿山论坛上，“如何实现矿产资源的绿色开发和矿业绿色转型”再次被聚焦。

必然与压力

我国经济发展进入新常态以后，一方面，矿产资源需求总量保持高位状态，一些战略性矿产的重要性上升到新的高度；另一方面，生态环境约束日益趋紧，矿产资源开发的可容纳空间越来越小。绿色发展已经成为时代发展的要求。

那么，到底什么是绿色发展，矿业绿色发展有该如何理解呢？

国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员谷树忠认为，绿色发展由绿色经济、绿色社会、绿色政治（绿色考核、保护自然等）、绿色文化等共同构成。就当前来看，绿色发展的核心思想是要保护人类赖以生存和发展的自然资源基础，努力实现自然资源的可持续利用；要保护好自然环境，努力实现自然环境的优美；要保护好生态系统，努力实现生态系统的持续稳定和服务功能增强。简言之，绿色发展就是以资源节约、环境友好、生态保育为主要特征的发展，其中包括理念、路径和模式。

中央党校生态文明建设研究专题组教授李宏伟认为，矿业绿色发展是一种尊重自然，遵循自然资源价值规律、遵循市场经济规律的新理念；是一种“保护中开发、开发中保护”，努力实现矿产资源可持续利用、矿业经济可持续发展的路径选择。矿业绿色发展要上升到发展方式的绿色化，用制度创新优化矿产资源配置，用科技创新提高矿产资源利用水平，用“协调”找到矿业发展的合理定位，用“开放”打通“两种资源、两种市场”，用“共享”激发矿业市场活力，最终实现“五大发展理念”下的矿业绿色发展。

在他看来，制约矿业绿色发展的主要问题一个是“粗放”的矿业发展方式——“有水快流”的思维惯性。如上世纪80年代中期，实行“大矿大开，小矿放开，有水快流”的政策，统筹规划欠缺、开采工艺落后、千军万马乱挖滥采，导致资源破坏、环境污染、行业腐败等一系列乱象，还有一些地方过度陶醉于自然资源优势，固化于产业链的低端，致使产业结构单一，生态环境压力加大。

谷树忠认为，我国的绿色发展其实也源自国内外、主客观方面的压力。

“从国内看，其中最大的压力就是包括水、土地、能源和生物等在内的自然资源的强约束压力；其次是包括大气环境、水环境、土壤环境在内的自然环境的强约束压力；还有包括生物多样性下降、水土流失、湿地萎缩、河流断流等在内的生态系统退化的巨大压力。”“从国际看，我国承受着国际贸易磨擦、国际绿色壁垒等多方面的压力。”

他表示，从主观角度来看，我国老百姓的生活水平普遍提高，对包括天蓝、地绿、水清、景美的美好生活的向往与日俱增，这无疑会给政府形成绿色发展的内在压力，当然也是推进绿色发展的强大动力。

“当然，中国绿色转型发展不可能是一帆风顺的，进程中的阻力也是显而易见的。”他说，从目前及今后一个时期来看，我国绿色转型发展的阻力主要体现在：发展理念滞后，绿色发展基础能力缺欠，特别是科技支撑能力、基础设施较为滞后等方面。

新形势下，矿业实现绿色转型也面临着新的难题、新的要求。李宏伟认为，制约矿业绿色发展的主要问题在于，现行的法律法规存在诸多尚待解决的问题。

建议与对策

促进矿业绿色发展，先行的、基础的是制度设计和政策引导。

李宏伟建议，要开展矿山（区）“多权合一”试点，探索矿业绿色发展新模式。将被分割的矿区、森林草地权属、土地权属与矿业权属、地质旅游与矿山旅游、矿山建设与社区建设、产业发展与城镇建设、资源开发与环境保护规划、矿产资源勘查与开发、优化矿业发展空间布局等诸多围绕矿而生的因素，以矿区为单元进行资源整合，破解“矿地难题”，促进资源整合，强化利益驱动。推行“多权合一”，把与矿山有关的资源统一交给矿山企业经营，并以经营权的方式长期固定下来，矿山经营者就可以在矿山建设过程中，同步推进生态环境建设和矿山旅游开发，把矿山（区）建设成宜居宜业的特色小镇，实现“金山银山”与“绿水青山”兼顾；矿山（区）闭坑时，“绿水青山”开始产生效益，转而成了“金山银山”。还要优化矿业发展空间布局，推动矿产资源开发向深部延伸。矿产资源的形成过程是有用物质的储藏过程、有用元素的集聚过程，矿产资源的开采过程是有用物质的取出过程、有害元素的分散过程，矿产开发不可能不破坏自然环境，关键是如何减少对人类生存空间的干扰。从当前我国矿业科技发展水平看，矿产开发向深处延伸不完全是技术问题，应当加强政策引导，把一部分治理矿山环境的钱用到支持企业深部开发上。矿山企业向深部开采，可将部分新增成本冲抵国家权益金。

谷树忠倡导，建立绿色发展的激励机制。“要通过清洁生产、绿色投资、绿色采购、绿色营销、绿色物流等环节实现供给侧绿色转型。还应从营造绿色消费社会氛围、建立健全绿色消费制度、出台绿色消费政策、完善绿色产品标准、增加绿色产品服务供给等方面，加速推进消费绿色转型。”“要依靠坚实的绿色科技支撑。重视并大力投资于绿色科技的研发和推广，然而与全面、深度推进绿色转型发展对科技的需求相比，绿色科技发展还存在诸多不适应的地方。为此，应从以下方面推进绿色科技发展：建立健全绿色标准和标识制度、绿色技术验证制度、绿色科技知识产权保护制度、绿色科技税收优惠政策、绿色技术创新投融资机制、绿色科技成果采购制度、设立绿色技术创新投资基金。”

他还进一步强调，推进绿色转型发展离不开政府的强有力推动，而政府的推动必须在相当大程度上依赖于财政手段。“绿色财政，简而言之就是支持资源节约、环境友好和生态保育的财政。”而这其中，首要的是要推进财政绿色转型，绿色税收又是绿色财政的重要组成部分。

据他介绍，欧盟是开征绿色税最早的地区：瑞典是世界上最早开征环境税的国家，荷兰是最早开征垃圾税的国家。他强调，要以能源税为核心，通过设立多个与能源相关的税种来强化对能源消费的控制，如在对石油、天然气征收一般税种时还征收二氧化碳税、硫税；征收制度细致、完善，分档调节，强调实践性和激励性。

在激励机制之外，谷树忠提出，要建立绿色考核制度。“核算是衡量发展成果的主要手段。GDP是衡量经济增长结果的主要指标。而GDP有其天然的缺陷，那就是对资源环境生态成本的漠视或忽视。”“应当看到，我国传统的以经济指标为重点的考核制度，已经远远不能适应绿色发展的需要，不能适应‘五位一体’总格局、总目标的需要，更不适应绿色转型发展的需要。极有必要建立健全能够衡量发展综合成果的核算制度和指标体系。”

谷树忠提出，绿色GDP核算应当是一种将资源消耗、环境污染、生态占用也纳入考核范畴的核算制度或体系。而这种制度体系是要围绕考核与绿色发展的关系问题，重点讨论为什么考核、谁来考核、考核谁、如何考核等问题，认为改革干部考核制度是必然的，关键是要改革干部考核目标体系，增加资源、环境、生态等方面的目标和指标，减少和弱化经济方面的目标和指标。另外，还要建立健全与绿色转型发展目标和要求相一致的干部在任考核、离任审计、终身追究的干部制度。

环境保护部南京环境科学研究所副所长沈渭寿针对建设绿色矿山和生态保护修复的问题提出的思路是，以生态功能保护与修复为主导，开展试点示范。

他更倾向于通过典型绿色矿山建设试点对象，来综合考虑矿山生态环境保护与功能恢复的需求，总结与提出有利于矿山生态过程中需要特别处理好国家重点生态功能区和主要矿产资源集聚区的关系以及生态保护和资源开发之间的关系。要针对建设绿色矿山和生态环境监管需求，制定矿山生态环境保护与恢复治理成效评估办法。在典型保护地或重点矿区，开展生态环境保护与恢复治理成效调查，结合相关技术政策的制定与实施情况，综合评估矿山生态环境保护与恢复治理成效、制约因素和成功经验。同时，绿色矿山是以保护生态环境、降低资源消耗、追求可循环经济为目标的，因此无论是其创建还是考核工作，都应重视生态环境保护内容。在绿色矿山考核指标中应列入诸如土地毁损度、植被覆盖度、生物丰度、生态恢复治理率等生态质量要素指标和大气、水、土壤、声环境指数、固废处理指数等环境质量要素指标。