常德的治砂困局

　　来源：法治周末

　　摘要：从2010年开始，常德市开始了一场声势浩大的采砂和砂石市场整顿治理行动，一些非法采砂点被关停。但掌声之后是市民的质疑声。一些砂石经营场地被关闭后，常德市区的砂石价格价格翻番 各方不满 谁在受益。有市民质疑：常德整治非法采砂行动，是为了净化砂石市场，还是为了垄断砂石市场?

　　“砂石价格又涨了，但还得买，建设工期拖不得呀!”

　　近日，湖南省常德市鼎城区市民张铭来到南方海众搅拌站下属的砂砾厂拖走了一车沙子。而在常德进行砂石整治行动后，南方海众搅拌站成了常德城区允许从事砂石开采经营的企业之一。

　　从2010年开始，常德市开始了一场声势浩大的采砂和砂石市场整顿治理行动，一些非法采砂点被关停。但掌声之后是市民的质疑声。一些砂石经营场地被关闭后，常德市区的砂石价格大幅上涨，有市民质疑，常德整治非法采砂行动，是为了净化砂石市场，还是为了垄断砂石市场?

　　法治周末记者在常德调查发现，在历经近4年的整治行动后，常德治砂似乎陷入了一个“各方都不满意”的困局。

　　竞标拍卖

　　六个标段卖出近四亿

　　常德，古称武陵，位于湖南北部，洞庭湖西侧。区内有沅水、澧水两大河流，沿河的砂石资源比较丰富。

　　近年来，随着建筑市场对砂石资源需求量的剧增，受利益驱动，常德市违法采砂现象日趋严重。经常德市有关部门调查发现，该市沅澧水域规划砂石可采区24处，禁采区32处;有大小采砂船188艘，通过水利等部门发证许可的149艘，其中沅水流经城区河道这一段19艘，仅有11艘具备采砂许可资质。同时，全市沿河砂卵石场共145家，其中城区27家，全市无证或证照不全的砂卵石经营户约占总数的50%以上。

　　“原来砂石管理有点无序，几个老板凑在一起就可以开办个砂石场，利润非常可观。”常德市一位水利工作人员向记者透露。

　　2010年11月，常德市开始整治河道采砂及砂石经营管理，该市成立了高规格的领导小组。同时，市政府从市水利局等市直相关部门抽调50多名工作人员成立市砂管办，脱产集中办公。常德市政府相关领导要求，要下死决心整治违法采砂和非法经营砂石现象，尽快形成议题提交市政府常务会议审议。

　　2011年7月19日，常德市政府办公室下发《开展河道采砂和砂石市场整顿治理的通告》。通告表示，常德市、县两级人民政府国土资源部门按照管理权限，分别依法组织对沅江、澧水及其一级支流河道河段砂石采矿权公开拍卖。竞拍完成后，依法办理《采矿许可证》和河道采砂的其他相关证照。未取得河道砂石采矿权的单位和个人，不得进行河道采砂活动。

　　常德市砂管办工作人员向记者透露，2012年11月20日、12月10日，常德市分两次成功将城区6个标段河道砂石资源全部拍卖，拍卖成交总价款达3.84亿元，目前已到位2.044亿元，剩余成交价款将按照合同约定，在市城区老砂场清场关闭后10个工作日内到位。

　　而记者在采访中了解到，上述6个标段中标的分别是南方水泥公司下属的南方海众搅拌站，以及另外5家个体砂石公司。前者7000万元中标款已一次性支付，后者目前还有上亿元的尾款未付。

　　不降反升

　　中标企业被指垄断砂价

　　“政府打击非法采砂和无证砂石经营砂场本意是好的，但砂石资源拍卖后，又在常德造成了中标企业操纵砂石价格、垄断经营的局面。”张铭对记者说，现在常德市区的砂石价格基本上被南方海众搅拌站等中标企业控制了。“由于缺少了竞争，基本上是他们说卖多少就多少。”

　　张铭向记者透露，2010年，常德市区黄沙的价格为30元/吨，现在已经涨到了60元/吨左右。“现在的砂石价格基本上是翻了一倍，市民建房以及其他建设工程的成本大幅度增加。”

　　记者在采访中了解到，为了保障中标企业的效益，常德市在砂石整治行动中，对所有的其他砂石经营场地采取了“一刀切”模式，即只允许中标企业开办砂场，对外销售砂石。除此之外，其他任何砂场对外销售砂石，都将视为违规违法。常德市砂石办相关负责人坦言，此举目的是为了保障这些中标企业的利益。

　　知情人士向记者透露，这一政策在实施初期遭到了一些砂石场主的抵触，有被关闭的砂石场主至今还未就补偿问题和当地达成协议。

　　“我们砂场原来是有证的，但后来政府部门为了保障中标企业的利益，不再给我们办证了。”常德市鼎城区某个体砂石场主对记者说。

　　这位砂石场主向记者透露，他们砂场从来没有非法采砂，他们只是从桃源等县将一些低价位的砂石拉到常德来销售，这样一来，当地市民就可以买到低价位的砂石。

　　“但现在政府根本就不允许其他个体砂场存在，没有竞争，造成中标企业垄断经营是必然的。”这位砂石场主质疑，政府在保护中标企业的利益时，是不是也要考虑一下保护普通市民的利益。

　　砂石整治

　　五方不满意

　　小小的砂石里，到底暗藏多少利益?

　　有业内人士向记者介绍，一条小型的吸沙船成本一般在10万元以内，一小时大约采沙1000吨，按照每天采沙10小时计算，每天采沙将近1万吨，按照10元/吨计算，一天可获10万元毛收入，去除其他损耗，保守计算，一艘采砂船的年利润在2000万元以上。

　　然而，记者在常德采访时，中标的企业却异口同声“亏本经营”。

　　“我们中标后才发现这个标段砂石资源很少，我们已经要求调换标段了。”南方海众搅拌站邵姓负责人对记者说。

　　这位邵姓负责人透露，南方水泥公司在花费了7000万元中了一个标段，但现在公司基本上是亏本经营。

　　而记者在调查中发现，南方海众搅拌站去年已开始尝试和个体砂场老板合作，在海众搅拌站不远处，记者发现了一家名为“湖南南方常德海众腰堤砂砾厂”的砂石场。

　　邵姓负责人表示，这家个体砂场只是打着南方水泥公司的牌子在经营，但这一行为经过了鼎城区砂管办的同意。

　　记者在常德市砂管办采访时，巧遇了另外一家中标公司聘请的工作人员易光国。易光国当天正拿着一大沓无证小砂场经营砂石的照片，到常德市砂管办投诉。

　　对于常德市目前砂石经营的状况，易光国也非常不满，他向记者概括为“五方不满意”。

　　“现在是政府不满意、老百姓不满意、投资人不满意、个体砂石场主不满意、挖沙人不满意。”易光国认为，常德砂石整治实际上没有达到预期效果，是一次失败的整治。

　　之后，易光国带记者走访了该公司中标得来的几家砂场。记者在现场看到，几家修建好的砂场一直处于停业中。

　　“政府在修建这些场地时，没有搞环评，现在当地的老百姓以噪声污染为由，不准我们开工，我们有的砂场至今未能开业，这些采砂设备成了摆设。”易光国说。

　　易光国还透露，由于政府不准中标砂石企业自己采砂，而是由政府指定挖沙船，现在一些挖沙船向砂石企业漫天要价。

　　易光国认为，造成今天常德砂石涨价的还有一个因素，就是政府对砂石拍卖的底价过高，企业增加了采砂成本。建议解决常德砂石经营管理困局的办法就是放开砂石的经营权，让砂石经营健康发展。但常德市砂管办在给记者提供的砂石整治材料却认为，该市三年多来的砂石专项整治工作，成绩是巨大的。但整治工作进行到现在，的确有三个“没有想到”，即“一是整治工作要这么长时间没有想到;二是整治工作的复杂性没有想到;三是想办成一件事这么难没有想到。”

　　常德市砂管办认为，由于河道采砂属暴利行业，从业者甚多。整治前，仅市城区52公里河道，就有33条采砂船、42条吸沙船、1000多条运砂船、73个砂石场无序开采经营多年，形成砂石尾堆2000多处，直接从业人员就有两万余人。“这些人员在这个特殊行业干了多年，且成份相当复杂，甚至还有基层干部参与其中，受巨额利益驱使，不愿意退出历史舞台;同时，在整治的过程中也必然触及了这些群体的既得利益，他们不支持、不配合，甚至公开对抗整治工作。”

　　利益博弈

　　砂石资源成“摇钱树”

　　据记者了解，砂石资源公开拍卖并不是常德独创，早在2008年，紧靠南洞庭湖的汨罗市政府就开始尝试以采砂权招拍挂方式，对湘江汨罗段的采砂权实施拍卖。

　　当年，汨罗市政府耗资百万元邀请权威机构，对该河段26.7公里水域的砂石储量做了探测，探明储量4.2亿吨。当时，砂石价格约10元/吨。

　　2008年10月15日，汨罗市政府在全国7家媒体发布湘江汨罗段采砂权招标公告。之后的一个月里，来自全国各地的26家企业齐聚汨罗，参与竞标。竞标企业需5000万元保证金和4000万元财产做担保。

　　最后，当地一家民营砂石公司以首年1.09亿元的价格摘标，合同期3年，价款逐年递增12%。而之前，该河段每年上缴政府才1298万元，临近县市湘江采砂权价格也只在千万元左右。

　　很快，这次拍卖就在整个洞庭湖区域引发了震动，有业内人士惊呼“天价”。

　　据了解，洞庭湖的砂石资源为环湖的湘阴、沅江等地每年贡献上亿元的财政收入，砂石资源成了当地政府一大块收入。

　　媒体披露，2012年，湘阴县财政收入约7个亿，而砂石贡献部分就达到约1.5个亿。

　　而沅江市政府的官方网站发布的新闻透露，2013年9月12日上午，沅江市对市内东南湖界河村段河道砂石开采权进行公开拍卖。13个竞买人经过多轮激烈竞价，该段河道砂石开采权、经营权出让3年，最终以总金额为11.5亿元成交，增幅达277.5%，平均每年接近4亿元。而2012年11月27日，沅江市长在沅江市第十六届人民代表大会第一次会议上披露的信息显示，2012年，沅江市完成财政总收入8.51亿元。

　　“按照此数据，沅江市砂石拍卖每年的收入，占了该市财政总收入的一半。”一位业内人士对记者说。

　　砂石资源拍卖后，如何兼顾采砂公司效益、生态保护与政府财政收入，是摆在当地政府面前的一道难题。

　　2012年3月，旨在对采砂行业进行规范管理的《湖南省河道采砂管理试行办法》出台，根据该办法，湖南省洞庭湖和湘水、资水、沅水、澧水干流及其他重要河道由省水利厅会同省国土资源厅、交通运输厅等行政主管部门编制采砂规划。采砂规划严格划定禁采区、可采区和保留区，禁采期和可采期，总开采资源量、年度开采资源量和采砂许可数量，采砂方式、开采深度、开采范围，弃料处理、环境整治及现场清理要求，砂场和砂石码头设置等主要内容。

　　同时，办法还规定，凡实行招标、拍卖、挂牌等方式有偿出让河道砂石开采权的，应符合河道采砂规划，并报经省级水行政主管部门批准。

　　而常德市将砂石资源拍卖后，却出现了市民对中标公司垄断砂石经营，砂石价格偏高的投诉。

　　那么，对于市场的砂石价位，物价部门是否可以对其进行监管呢?

　　常德市砂石办办公室主任胡友森向记者透露，他们去年曾接到过市民对砂石价格过高的举报，但常德市物价局组织调查后认为，砂石不属于关系到民生的物质，物价部门不能过多干预。

　　“物价部门调查后发现，常德市区的砂石价格和桃源、益阳的持平，处于合理价格之内。”胡友森解释，砂石价格之所以会上涨一些，是因为现在收取了资源费。

　　“河道采砂、砂石经营属暴利行业，稍一放松就可能死灰复燃，整治成果毁于一旦。”常德市砂管办建议，考虑河道整治工作的复杂性、艰巨性和长期性，该市拟在市水利局水政支队的基础上组建成立“常德市河道采砂管理局”，为具有行政职能、全额拨款的事业单位，归口市水利局，专职负责全市的河道采砂管理。

　　但这一建议存在着“先天不足”，常德市砂管办透露，由于受政策限制，目前仅能采取正科级架构组建，力量和权威都难以适应日常规范管理的需要。

　　还有业内人士建议，在砂石资源公开拍卖的同时，政府部门也要考虑让一些河道“休养生息”。

　　“砂石资源毕竟有限，如果将砂石资源异化为地方政府的‘摇钱树’，无异于‘杀鸡取卵’。”这位业内人士对记者说。