矿业权管理在矿业绿色发展中的作用
 

解决生态环境保护与矿产资源勘查开发的矛盾，关键在于科学的管理方式。在市场经济条件下，矿业权的管理已逐步成为矿产资源管理的核心，必然承担着生态环境保护的义务和责任，承担着生态环境保护的管控作用。矿业权设置是矿产资源勘查开发的起点，宏观上可以对矿产资源勘查开发进行供给侧调控，而对矿业权的过程管理则可作为边生产边治理、控制环境问题发生的重要抓手。

为加强矿产资源勘查开发过程中的环境保护与治理，国务院、国土资源部相继制定了一系列政策措施，对矿产资源管理方面提出了很多要求，如地质灾害治理、矿山地质环境管理、矿山公园、地质公园、地质遗迹、工矿废弃地复垦利用、和谐矿区、绿色矿山等各项工作的统筹协调，推动实施国土综合整治和修复等。

在国家层面出台制度政策之后，各省区市地方政府又结合本地区实际情况出台相应的管理条例或者细则来进行落实，中央与地方财政也投入大量资金进行整治，取得了一定效果。尽管如此，我国的矿山环境问题仍然不容乐观，仍然有许多遗留矿山环境问题没有解决，同时还在不断产生新的问题。要从根本上改变这种“先破坏、后保护，先污染、后治理”的格局，实现边生产、边治理，必须从矿产资源勘查开发的源头抓起，并做好过程监管与结束后的验收，全程控制和监管环境问题发生。

我国实行矿产资源国家所有、矿业权有偿取得政策。

目前已经基本建立了比较完善的矿业权市场交易体系。企业或个人均可以通过矿业权交易平台获得勘探与开发矿产资源的权利，取得矿业权即取得了矿业开发的准入资格。由于门槛较低，矿业权人良莠不齐，受成本控制和利益最大化趋动影响，矿业权人对环境问题的重视程度、对环境的恢复与治理的自觉性与积极性等都很难保证。社会主义市场经济条件下，矿业权的管理已逐步成为矿产资源管理的核心，必然承担着生态环境保护的义务和责任，发挥着生态环境保护的管控作用。矿业权设置是矿产资源勘查开发的起点，宏观上可以对矿产资源勘查开发进行供给侧调控，而对矿业权的过程管理则可作为边生产边治理、控制环境问题发生的重要抓手。

要严格矿业权设立，做好矿产资源勘查开发的规划调控。

矿产资源勘查开发必须更加注重规划编制，对矿产资源开发与保护实施规划调控。要以资源环境承载力评价为基础，运用现代科技手段与方法，在对国内外资源需求与供给进行科学计算与预测的基础上，对矿产勘查开发和环境保护的关系进行评估论证，确定矿产资源勘查与开发的空间布局和时序安排。并与主体功能区规划、国土空间规划、生态保护规划等有机衔接，探矿权、采矿权的设立必须在规划框架内，只有经过严格的环境影响评价，达到环境准入条件后的矿业权才能进入交易市场，这也是保护矿业权人权益的要求。

要严格矿业权人准入标准与条件。

目前我国一级矿业权大多数是通过招、拍、挂方式，有偿取得探矿、采矿许可证，并缴纳探矿权、采矿权使用费。二级矿业权的取得要通过申请变更、备案，分级、分类进行招、拍、挂的方式转让。与其它国家申请矿业权人必须要先获得准入、然后才能获得矿业权不同，在我国，任何企业和个人只要取得矿业权即取得矿业准入资格。招、拍、挂作为市场运作矿业权的方式，使得任何有资金能力的个人和企业均可进入矿业开发领域，体现了一定的公平竞争性。但也出现许多资金力量雄厚却没有勘查开发资质的企业进入矿业市场的现象，有的企业甚至根本目的不在于找矿，而是倒卖矿业权牟利，在诚信、责任履行方面存在问题。因此，应提高矿业权准入标准与条件，实行严格的准入制度，只有达到一定资格的企业和个人才可以进入矿业权市场获取矿业权。

要严格矿业权的延续、转让与终止程序，加强过程监管。

矿产资源开发利用的周期一般较长，相比于源头控制，过程监管更为重要。必须采取有效的监管手段，建立长效监管机制。管理部门要将矿山地质环境保护和恢复治理作为对矿业权人的基本要求，实行全程管控。取得采矿权的矿业权人，要在矿山设计建设时配备一定标准的三废处理设备，要编制环境恢复治理方案，并按规定缴纳环境恢复治理保证金，签订生产过程中的环境恢复治理承诺书。监管部门在矿业权年检时进行环境保护与治理恢复等的评估、验收，督促企业做到边生产、边治理，避免将环境问题累积到最后。建立合理的探矿权退出机制。探转采时，探矿权人要完成探矿区域的环境恢复后才可以进行转让。矿业权转让时，环境保护与恢复治理的责任同时转让。

要建立环境保护追责与奖励制度。

矿业权实施全过程监管，环境恢复治理验收合格后矿业权方可退出、转让、延续或终止。对不履行环境恢复治理义务的矿业权人要依法追责。目前大多数矿山企业总体规模小，生产方式和技术设备落后，工艺水平较低，技术改造能力弱，矿产资源开发利用成本高、利润低。加上矿业市场波动很大，企业生产经营困难，尤其是经济低迷期矿山企业更没能力承担应尽的矿山环境治理保护责任和义务，环境治理成本高于保证金的时候，企业往往选择放弃保证金。管理部门既无法追责，又无权动用矿山恢复治理保证金进行治理，产生新的遗留问题。因此必须尽快建立追责制度体系，首先对环境破坏行为、环境保护义务要入法，对生产经营中破坏环境、拒不履 行环境保护义务的企业或个人要有相应的经济处罚条款，造成严重环境问题或导致人身伤害的甚至可以考虑入刑。建立企业或个人诚信档案，通过对其后续的生产经营活动影响约束其自身行为。

同时，对环境保护和治理做得比较好的矿山企业要有相应的奖励机制，治理与不治理应是有区别的，应激发矿山企业保护环境的积极性与主动性。矿业权一旦进入市场交易，在后续工作中就要受到法律保护。矿产资源勘查开发中的环境问题，也必须从法律层面加以解决。主要包括两个方面：一是在生态文明体制建设的框架下，保障矿业权人依法勘探、依法开发资源的权利。现在很多时候矿业权人进行勘探和开发时会遇到环境保护、环境赔偿方面的严重制约，致使勘查开发工作难以推进。有些探矿权人在勘探过程中，矿业权所在区域与自然保护区交叉重叠，矿业权人则被强行要求终止勘查，退出保护区，矿业权人权利缺乏法律保障。二是加强矿山地质环境保护方面的法律支撑，应对矿业权主体在勘探、开发资源中环境保护与环境恢复治理的责任和义务进行明确，细化法律条款，对不履行义务的要有相应的法律依据进行追责。虽然目前许多省区市实施了矿山环境恢复治理保证金制度，但这项制度只是政府文件、部门规章和一些地方法规，法律效力较低，一些比较有效果的条款由于缺少上位法律的依据而难以执行。要尽快对保证金制度进行修改和完善，使保证金制度真正发挥保证环境恢复治理的作用。