矿业生态文明建设的湖南探索?
 

由湖南省政协人口资源环境委员会递交的《湖南省矿山环境整治与生态修复视察报告》是湖南省矿山环境整治与生态修复情况开展专题视察与调研的成果。视察组重点视察、调研了郴州柿竹园有色金属矿区、三十六湾多金属区等矿区，听取了主管部门与矿山企业的汇报，并组织有关人员开展了座谈交流。

有关专家表示，矿山环境整治与生态修复是环境保护和生态文明建设的重要内容，该委员会组织部分委员进行此次视察、调研，并向有关部门提供具体的情况报告，旨在了解、支持和参与这项工作，并为全省环境保护与生态文明建设献计献策。

精准发力，成效明显

湖南省政协人口资源环境委员会的部分委员通过实地视察、调研后认为，近年来，按照湖南省委、省政府的要求，由湖南省国土资源厅牵头，重点围绕四个方面开展工作，湖南省矿山环境整治与生态修复取得的成效还是看得见、摸得着的。

首先，持续开展矿业秩序专项整治，深入推进矿产资源开发整合。在矿山整顿规范工作中，湖南省授权国土资源部门牵头，以煤炭、钨、锑、铅、锌、锡等为整治重点矿种，以柿竹园、黄沙坪等100多个矿区为整治重点区域，严厉打击无证开采、乱采滥挖、非法转让、超深越界等违法行为。

国土资源部门对郴州三十六湾、鲁塘矿区、新田岭矿区、黄沙坪矿区等矿区进行了集中整治，扭转了该地区长期乱采滥挖的状况，有力地截断了湘江流域新的矿山污染源。例如，临武县政府按照“关闭整顿、资源整合、标本兼治、综合治理”原则，痛下决心，对三十六湾矿区实行“休克疗法”，累计投入10亿元，对三十六湾矿区实施了全面整治，取得了显著成效。据了解，郴州全市矿山企业由2005年的1314家减少到目前的662家，减幅达49.6%，其矿业发展经历了从“乱”到“治”再到“绿”的历程。

郴州，只是湖南国土资源部门开展矿山整顿整合整治的一个缩影。数据显示，湖南省矿山总量已从本世纪初的12000多家减少到2013年的7300多家，去年三季度，仅煤矿矿区整合方面，全省就已整合到7个，整合关闭煤矿31个，注销煤矿采矿权许可证460多个。2015年7月，湖南省政府下发了《玩滚球的十大平台：继续推进矿产资源开发整合的通知》，确定了湘潭市鹤岭锰矿区、祁东乌江大岭铅锌矿区等10个省政府挂牌督办重点整合矿区，并明确全省各市州必须按照整合方案要求，自行确定一批重点整合矿区，且不得少于2个，主要包括小矿影响大矿统一规划开采的矿区，一证多开、大矿小开的矿区，矿业权密集或重叠的矿区，地质环境脆弱的矿区等。

深入推进矿产资源整合带来的更深刻的变化是矿业开发理念与发展格局的深刻调整。目前，湖南省10个重点整合矿区中已有8个完成了开发整合方案，全省已有13个市州自行确定了2个以上的重点整合矿区。其整合后的矿山因资源储量有保障，正全力提高采、选、冶水平，降低成本和能耗，坚定不移走绿色矿业经济路子；优势企业因有矿产精深加工等优势，产业集群集聚效应开始显现，矿山实现了由“黑”到“绿”的华丽转身，矿产优势正逐渐转化为经济优势。

其次，加强调查评价，全面摸清矿山家底。在这方面，湖南省国土资源部门充分发挥地质勘查部门的技术支撑作用，与地勘单位密切合作，主要做了两件事：一是2007年~2009年，湖南省国土资源厅部署在全省开展了矿山地质环境调查与评价，经过3年的工作，投入工作经费5000多万元，共计调查矿山7328个，编制调查与评价报告136份，开展了5个专题研究，建立矿山地质环境档案7328套，建立了省、市、县三级矿山地质环境数据库；二是围绕矿业集中开采区，重点对湘江流域地质环境的影响评价开展了一系列基础调查，如湖南省洞庭湖区多目标地球化学调查、娄邵盆地基本农田区土地环境地质调查、湖南省湘江流域南部土地环境地质调查，以及复合污染土壤典型污染物的空间分布规律和迁移转化途径研究。相关专题的调查成果为治理矿山环境提供了重要依据。

再次，实施重点工程，促进转型升级。一是强化矿山企业治理责任。依据《湖南省地质环境保护条例》、《湖南省矿山地质环境治理备用金管理暂行办法》等相关的法律法规和规范性文件，遵循“谁破坏，谁治理，谁治理，谁受益”的总原则，湖南省已督促2300多个矿业权人严格履行法定义务，自筹资金28.18亿元开展了矿山环境恢复治理工作；强化矿山企业“边开采，边治理”意识，严格执行矿山企业在进行延续登记时必须申请矿山地质环境分期验收，经验收合格的才受理延续登记。目前，湖南省共有1767个矿山通过了矿山地质环境验收。二是在全省开展“矿山复绿”行动。2012年起，湖南省积极响应国土资源部玩滚球的十大平台：开展“矿山复绿”行动的号召，结合该省推进湘江一号工程，制订了《湖南省“矿山复绿”行动方案》，在“三区两线”（重要自然保护区、景观区、居民集中生活区及重要交通干线、河流沿线）的可视范围内，明确时限，明确责任，开展集中整治，分类治理。各市州政府也牵头制订了相应方案。湖南省国土资源厅在部门预算中连续3年安排专项资金近7000万元，部署29个“矿山复绿”行动示范工程，带动全省由地方政府或企业复绿的矿山近1000个，投资2.97亿元，复绿面积1210公顷。三是加大资金投入，全面实施重点工程。2000年～2014年，湖南省国土资源厅组织指导各市州申报实施了95个矿山地质环境恢复治理项目，总共获得中央财政20.97亿元资金支持，特别是耒阳、资兴、冷水江3个资源枯竭型城市矿山地质环境治理重点工程以及郴州苏仙区金属矿区、湘潭锰矿区矿山地质环境治理示范工程的实施，带动地方和企业投入矿山地质环境治理及生态修复资金近200亿元。通过项目的实施，湖南省不仅消除了矿山地质灾害隐患，保护了人民生命及财产安全，恢复了矿区及周边的交通，而且减少了矿渣有害成份对水土的污染，全省矿山环境得到明显改善，同时还促进了资源枯竭型城市转型发展。

据不完全统计，开展矿山地质环境治理后，湖南省新增用地12515.7公顷，其中耕地1110.01公顷，林地1988.95公顷，其他用地9175.74公顷。项目区内通过恢复治理建成宝山、柿竹园、湘潭锰矿国家级矿山公园3个，以及苏仙区东河、西河沙滩公园、桃林铅锌矿银沙滩等多个公园及休闲运动场所。满目疮痍的山体正在恢复植被，曾经污水横流的河岸已建成环境优美的矿山公园，实现了减灾效益、环境效益、经济效益三赢的局面。同时，湖南省也基本形成了政府出资引导、优惠政策扶持、社会资金投入的矿山地质环境治理投入新机制。四是鼓励绿色矿山建设。湖南省鼓励引导矿山企业自主开展绿色矿山建设工程，已有22个矿山获“国家级绿色矿山”称号。

第四，开展研究创新，治理重金属污染。湖南省国土资源厅开展了系列政策、科技研究，积极探索矿山地质环境管理方面的新路子、新手段。他们在全国率先开展了矿山地质环境影响评估工作，也是第一个将土地复垦方案与矿山地质环境影响评估、矿山地质环境保护与恢复治理方案进行合并编制的省份，制定出台了《湖南省地质环境保护条例》、《湖南省矿山地质环境治理备用金管理暂行办法》、《矿山地质环境综合防治方案编制规范》等相关的法律法规和规范性文件及相关标准，督促矿业权人严格履行法定义务；湖南省还是全国第一个将保护与恢复治理方案作为验收依据，由财政出资、省市县国土资源部门组成联合验收组对矿山地质环境进行验收的省份。

目前，湖南全省共有1767个矿山通过了矿山地质环境验收，同时还开展了一系列科学研究，例如在冷水江开展了矿山地质环境监测技术研究及矿山环境野外观测基地建设工作，总结推广了示范区的监测技术方法；在株洲清水塘地区进行了重金属土壤污染修复技术研究，应用隔离墙技术防止地下水重金属污染，其中CM技术正在申请国家专利；在郴州苏仙区多金属矿、临湘桃林铅锌矿开展尾矿库土地复垦技术研究，使“江南沙漠”变绿洲；在苏仙区邓家塘乡开展植物修复污染耕地技术研究，通过种植蜈蚣草，经过3年~5年吸附、收割，砷污染土地恢复正常耕作；在湘潭锰矿区开展桑蚕养殖基地建设，进行重金属土壤修复技术研究。

问题不少，任务艰巨

湖南省政协人口资源环境委员会的部分委员在调查中发现，湖南省在矿山环境整治与生态修复在取得明显成效与经验的同时，由于种种原因，这项工作在推进过程中也存在诸多亟待破解的问题与困难。

历史欠账多，治理压力大。湖南省矿产资源开采历史悠久，特别是上世纪80年代末至90年代初，受“大矿大开，小矿放开，有水快流，大力鼓励民营经济发展”思想的影响，其矿业发展无序。高峰时期，全省各类矿山近2万处，计划经济时期的许多国有大中型矿山已闭坑或因资源枯竭即将闭坑，需要投入大量资金进行治理，沉重的历史欠账为今后的治理带来很大压力。

法律法规需修改完善。相关的法律法规、政策措施与管理制度与湖南省严峻的矿山环境问题不相适应。例如，《湖南省地质环境保护条例》是2002年由湖南省人大发布实施的，对促进湖南省的地质环境保护工作起到了重要的促进作用。但随着形势的发展，特别是各方面对环境保护要求的提高，《条例》有些内容已经过时，有些应包括的内容又缺失，迫切需要从法律的层面为矿山地质环境保护提供保障。《湖南省矿山地质环境治理备用金管理暂行办法》、《湖南省矿山地质环境恢复治理验收办法（试行）》和《湖南省矿山地质环境恢复治理验收标准（试行）》公布时间均已在5年以上，根据《湖南省行政程序规定》，已属失效文件，急需根据新的形势进行修改、补充、完善，经审定并重新公布。

保护意识有待加强。部分采矿权人存在“重资源开发，轻环境保护”的意识，以牺牲环境为代价追求经济效益的最大化，矿山环境保护方案、土地复垦方案未实施或未较好实施；此外，在一些地方，矿产资源开发是当地的经济支柱与最大财政来源，部分地方政府和部门片面理解“发展才是硬道理”，存在“先发展起来，再改善生态和保护环境”的错误思想，对保护矿山环境、落实“边开采边治理”的要求执行不力，造成矿山环境破坏。

生产与治理技术有待创新。一是部分矿山，尤其是小型私营矿山采、选技术落后，而湖南省矿产资源特别是有色金属资源共（伴）生矿多，贫矿多，而资源综合利用水平低，总回收率为40%左右，不仅浪费资源，增加固体废弃物排放量，而且增加了尾矿中重金属的排放。二是矿山废渣、废水综合治理与利用率较低，湖南省矿山废渣综合利用率为46.39%，废水综合利用率为12.02%。三是矿山环境保护先进技术研究与推广应用薄弱，影响矿山环境保护的治理效果。

?治理资金不足，投入机制有待创新。目前，湖南省矿山环境恢复治理的资金主要来源于矿山企业和各级政府财政投入。尽管政府与矿山企业逐年加大了对矿山环境保护的投入，但与历史遗留的大量矿山环境恢复治理问题的实际治理需要相比，差距甚远，需出台相关政策设立矿山地质环境治理专项资金，同时吸引大量社会资金参与矿山环境保护。

大胆创新，破解难题

针对推进矿山环境整治与生态修复过程中发现的问题与困难，湖南省政协人口资源环境委员会的有关专家提供了可供决策者和有关部门参考的具体政策建议和破解思路——

首先，加强制度建设。一是加快推进湖南省矿山地质环境保护立法进程，根据国土资源部《矿山地质环境保护规定》要求，结合湖南省的实际情况，修订《湖南省地质环境保护条例》，研究制定《湖南省矿山地质环境保护条例》。二是尽快修订发布《湖南省矿山地质环境治理备用金管理办法》、《湖南省矿山地质环境恢复治理验收办法》和《湖南省矿山地质环境恢复治理验收标准》。三是逐步建立矿山环境保护信用等级评价制度，定期开展矿山企业履行矿山环境保护的信用等级评定工作，向社会发布评定结果；制定相关政策，对积极履行矿山地环境保护责任的矿山，在资源整合、年检、年审、备用金结转、治理项目安排等方面给予支持与鼓励，对不履行矿山地环境保护责任的矿山进行限制或惩罚。四是逐步推行矿山环境保护专家与群众监管制度，即由政府聘请矿山环境保护方面的资深专家和矿山环境问题突出的矿区的群众代表作监督员，代表政府监督矿山地质环境保护工作。

其次，创新投入机制，多方筹措资金，切实加大资金投入。一是对计划经济时期国有矿山造成的和现阶段矿业权人灭失所遗留的矿山地质环境问题，由各级政府编制矿山环境保护规划，加大财政投入，建立矿山环境保护专项基金。二是充分发挥备用金制度的约束作用，督促矿业权人主动加大投入。三是在目前财政十分紧张的情况下，按照“谁投资恢复治理、谁受益”的原则，出台相应的优惠政策，创新投入机制，建立PPP模式，鼓励社会资金投入。

再次，鼓励技术创新，建设示范工程。全面总结柿竹园金属矿区、湘潭锰矿区矿山环境综合治理示范工程经验，在矿山环境问题源头治理方面，根据湖南省共（伴）生矿多，品位低，综合回收率低，废渣、废水排放量大，综合利用率低的特点，进行采矿、选矿、综合利用等技术攻关；开展以典型矿区或集中开采区为重点的综合整治研究，选择代表性矿区或集中开采区，实施综合整治示范工程，建议财政部、国土资源部尽快批准湖南省根据两部《玩滚球的十大平台：申报2015年矿山地质环境治理专项资金的通知》精神所编制的锡矿山矿区、三十六湾矿区、永州珠山锰矿区等16个重点矿区矿山地质环境综合防治实施方案，准于立项并给予大力支持，为矿山环境问题成片集中治理提供经验。

?最后，建立矿山地质环境综合防治体系，由各级人民政府牵头，开展矿山环境综合防治。一是由各级人民政府编制矿山环境综合防治体系建设方案，划分责任主体，明确防治方向，部署重点防治工程。二是科学开展防治工程，根据矿山环境问题分布、影响范围等情况，因地制宜，科学安排防治工程，有效改善矿区生态环境。三是加强矿山环境保护能力建设工程，提高矿山环境事件应急能力，完善矿山环境信息系统建设，编制矿山环境保护基础图系，建立矿山环境保护科技支撑体系建设，开展矿山环境保护宣传培训，全面提升矿山环境综合防治水平。