西安市开展秦岭北麓矿山专项整治工作

　　来源：中国矿业报

“屏峙青山翠色新，晴岚一带横斜曛。寻幽远出潼川上，几处烟村锁白云。”清朝著名诗人淡文远在《秦岭云屏》中所描写的秦岭胜景如今随着《西安市矿产资源规划(2006年~2020年)》的实施和秦岭北麓矿山专项整治工作的开展，已开始逐步展现在世人面前。

“这是我们坚持‘既要金山银山，又要绿水青山’、加强矿山整治和矿山地质环境治理、实现资源开发与环境保护协调发展的结果。”谈到这几年来秦岭北麓生态环境的变化，西安市国土资源局局长田党生感触颇深地说。

小矿种创出“大经验”

西安市矿产资源较为丰富，多为非金属矿种，具有规模小、矿点多的特点，不易集中开发和管理。尽管黄金、建材类非金属矿产以及地热、矿泉水等资源的开发利用对全市的经济发展、基础设施建设，以及旅游宾馆等第三产业的发展起到了一定的促进作用，但从总体上看，矿业还不是西安市的支柱产业，在全市经济社会发展中仍处于从属地位。另一方面，西安作为我国西部特大型城市和闻名世界的四大古都之一，是国家重点旅游城市，名胜古迹、古文化遗址众多,生态环境必须得到有效保护，秦岭北麓要建设较多生态环境保护区和森林公园。因此，如何在保护好生态环境的前提下开发利用矿产资源，成为了西安市急需破解的难题之一。

“矿业虽然在西安市的经济发展中所占比重很小，但其作用不可小觑。”该市国土资源局总工程师毛忠安介绍说，西安这几年的城市发展需要大量砂石粘土等建材类资源的支撑，尤其是地热资源，更是为古都西安的旅游产业带来了新的发展机遇。

规划是龙头。要把“在保护中开发，在开发中保护”要求落到实处，既能管好用好资源，又能保护好生态环境，就必须顶层设计，从规划抓起。为此，西安市国土资源局2008年开始编制砖瓦粘土和秦岭矿山两个规划，并经过调研论证，提出规划蓝本。2009年3月23日，市政府首先发布了《西安市砖瓦粘土资源开发利用规划(2006年~2020年)》。随后，经省政府批准，市政府又于2010年6月3日发布实施了《西安市矿产资源规划(2006年~2020年)》。该规划坚持保护秦岭生态环境优先原则，突出生态环境保护优先原则，划定了10个禁止开采区、9个限制开采区和12个适度开采区。同时，该市还编制实施了市级和区县级矿业权设置方案，总的原则偏重于“限”和“禁”;编制了《西安市矿山地质环境保护与治理规划(2010年~2020年)》，划分了重点保护区、重点预防区、重点治理区和一般治理区。

“我市高度重视秦岭北麓生态环境保护工作，采取最严格的环境保护和资源节约政策，为秦岭生态保护投入了大量人力和物力。在秦岭北麓矿产资源开发利用方面，我们坚持‘在保护中开发，在开发中保护，以保护为主’的原则。”田党生介绍说，他们强化了矿业权设置审查，严格控制了矿权数量，加大了矿山整顿力度。据了解，该市所有矿业权设置审批均以环境影响评价报告及环保部门的意见为前置条件，对于未到期的老矿山，将原先的“采选合一”改变为了“采选分离”，减少了矿业生产对生态环境的影响。并且，他们还停止在西安水源地、秦岭黑河流域新设采矿权，关闭了一批生产方式粗放、严重破坏环境的采石矿山。2004年之前，全市秦岭北麓有采矿权106个;经过数次矿产开发秩序治理整顿和日常严格审批管理，到2014年年底，矿权数量已减少到61个，其中探矿权21个、采矿权40个，采矿权数量较2004年减少了63%。

除了加强矿山整顿之外，该市国土资源局还强力关闭了众多占地面积大、破坏耕地严重的砖窑。目前，灞桥区、阎良区范围内的老旧砖瓦窑已全部关闭，并通过增减挂钩解决了部分新增建设用地的指标问题。同时，该局积极推进矿产资源规模化、集约化、现代化开发利用，在长安区、临潼区积极推广隧道窑技术，建成了高效节地的魏寨新型建材基地和示范企业。

特别是2013年10月《西安市秦岭生态环境保护条例》实施后，该局更是积极贯彻落实，研究进一步加强探矿权管理的措施，于2014年3月印发了《玩滚球的十大平台：全面加强探矿权管理有关问题的通知》，提出全市探矿权在2017年年底前结束探矿工作，提交勘探报告;具备条件的，可依法申请探转采(探矿权转为采矿权);未提交勘探报告的，不再保留探矿权。按照这一目标，西安地区探矿权将于2018年全部有序退出。

2014年3月，陕西省国土资源厅在西安市召开全省矿产资源节约集约利用现场会，将该市粘土砂石矿节约集约利用矿产资源的做法总结为小矿种大管理的“西安经验”向全省推广。同年5月，省国土资源厅下发《玩滚球的十大平台：推广西安市长安区户县工作经验，加快推进全省砂石粘土矿山整合工作的通知》，要求全省各地市学习借鉴“西安经验”。

与此同时，相关区县政府及市级相关部门自2014年下半年以来，采取强有力措施，对存在问题的矿山进行停产整顿，加大了秦岭北麓矿山清查治理的力度。临潼区、长安区政府组织对秦岭峪口采砂采石开展拉网式排查，对所有已经关闭的采矿点进行全面复查;灞桥区、未央区、高陵县政府强力打击河道非法采砂、毁田挖砂行为;蓝田县政府对全县矿山停产整顿，逐个审核矿山开采手续;周至县政府对采矿证到期、资源枯竭的骆峪2个石英石矿山实施关闭，拆除厂房和设备;户县政府明确全县不再设立新的矿权，对手续不全的矿山停产整顿，责令限期补办相关手续。目前，全市已确定关停矿权13个，其中采矿权9个、探矿权4个。

以整合促整治保“双增”

虽然西安在矿产资源管理方面做了大量工作，实现了矿业开发秩序的稳步好转，促进了秦岭地区的生态保护。但是，由于历史原因，以及西安城市建设对建材的持续需求，全市石料类矿山数量多、布局散、规模小、工艺落后的状况还没有得到根本改变。

“结合秦岭生态保护和国家在矿产资源利用方面的新要求，我们必须采取强力措施，以整合促整治，压缩矿山数量，提升开采工艺，推动环保跟进，走规模化、集约化、现代化之路，从总体上减少对生态环境的影响。”田党生说，今年1月，陕西省政府印发了《玩滚球的十大平台：深入开展开山采石专项整治，切实加强采石场管理的通知》。根据省政府通知精神，该市迅即研究制订了《西安市秦岭北麓矿山专项整治方案》。

“我们要坚持生态优先原则，正确处理资源开发与生态保护二者关系，以资源整合为突破口，以提高节约集约化水平为方向，制定更加严格的秦岭北麓矿产资源限制开采、逐步关停的路线图和时间表。通过努力，力争达到矿山数量和矿区面积‘双减’、矿山产出效益和生态恢复面积‘双增’的目标。如此以来，既能维护好矿业开发秩序，又能保护好生态环境，还能满足城市建设对建材类资源的需求。”田党生表示。

《西安市秦岭北麓矿山专项整治方案》就是在这样的背景下提出的。在方案制订过程中，他们充分听取了秦岭矿山所在地的蓝田县、户县、周至县3个县政府的意见，征求了市委宣传部、市财政局、市环保局、市林业局、市安监局、市秦岭办、市政府法制办等20个部门的意见，并做了相应修改。3月26日，岳华峰常务副市长召开专题会议，对方案进行了讨论研究，并做了进一步修改完善。3月31日，董军市长主持市政府第105次常务会议，研究审议并原则通过《西安市秦岭北麓矿山专项整治方案》。4月13日，市政府办公厅以市政办发[2015]25号文件印发该方案。

该方案以严守秦岭生态环境保护为出发点，适当兼顾了城市建设对矿产资源的基本需求。方案提出的目标具有可操作性，通过各区县政府的努力和市级相关部门的支持是可以实现的。可以说，西安矿山整治，社会高度关注，各方热切期待，时机已经成熟。4月21日，西安市政府新闻办公室召开媒体通报会，向社会公布了《西安市秦岭北麓矿山专项整治方案》，自此拉开了西安市整治秦岭北麓矿山的序幕。

事实上，西安市政府组织开展的这次专项整治工作，很好地体现出了保护与开发的关系。该市整治方案要求，要坚持保护生态优先、属地管理为主、依法稳步推进和节约集约利用4个原则;在秦岭生态环境保护上，要算大账、长远账、整体账、综合账，不能因小失大、寅吃卯粮、急功近利，应按照“山青、水净、坡绿”的目标，不断推进生态环境保护;在资源开发方面，要求从现在起，全市矿山数量只减不增，对现有矿山通过关闭一批、整合一批、提升一批等方式，坚决把矿山数量压下去，积极稳妥推进矿山整治。

对整治的总体目标，方案中也有明确体现：一是取缔所有违法勘查开采行为;二是从现在起，使秦岭北麓矿权数量只减不增;三是重要生态保护区、水源保护区、风景名胜区、沿山面坡及交通干道可视范围内不得进行矿山开采活动，最终以矿权数量逐步减少、有序退出为目标。而这也与国土资源部等部委联合开展的资源整合总体要求一致。

为了确保此次整治工作顺利推进，该市还明确了整治阶段和任务：近期阶段，也就是在2015年年底前，将违法勘查开采行为全部取缔到位，使采矿权减少到30个以下、探矿权减少到15个以下，矿权减少率为22%;中期阶段，即到2016年年底前，将采矿权减少到19个以下、探矿权减少到9个以下，矿权减少率为54%，并于2018年年底前，使探矿权全部退出，矿权数量减少率为68%;远期阶段，即到2020年年底前，将采矿权控制在17个以内，达到国家级绿色矿山建设标准，全市矿山数量比2014年减少72%。

依法规范促共赢

为了促进专项整治工作，方案还因矿制宜，针对各个不同矿种制定了相应的措施。对于现有金属、能源类矿山，以退为主。凡资源储量接近枯竭、综合利用率低的矿山，劝其退出，并对矿山环境恢复治理后予以关闭;虽有资源储量，但开采方式落后、矿山环境恢复治理不到位的，给予半年宽限期促其整改，若达不到要求，对矿山环境恢复治理后予以关闭;有资源储量且能做到采选分离、“边生产，边治理矿山环境”的，要提升环保标准，由区县政府从矿区生态环境影响、企业履行开采与保护责任、对地方和社会贡献以及资源储量等方面进行全面评估，在资源储量评估确定的服务年限到期后，对矿山环境恢复治理后予以关闭。

同时，对现有建筑石料矿山，以整合压缩改造提升为主，坚决减少此类矿山的数量，对年生产规模10万立方米以下的采石企业全部予以关闭。户县、蓝田县、周至县可以各布局1个~2个年产百万立方米以上的现代化建筑石料矿山，按照绿色矿山标准建设，实现规模化、集约化、现代化开采。

对现有其他非金属矿山，除保留个别具有地方特色的矿种(如蓝田玉、水泥用大理岩等)外，以退出为主。在采矿许可证到期后不再延续，对矿山环境恢复治理后予以关闭。

对现有探矿权，以退出为主。现勘查阶段为普查的探矿权，延续时均应提高到详查阶段;现勘查阶段为详查的探矿权，原则上不予延续，到期后提交详查报告。详查报告的资源储量达到最低开采规模和最低服务年限要求，并符合相关法律法规政策规定可转为采矿权，不符合相关规定的，予以注销。按上述要求，2017年年底前全市探矿工作将全部结束，2018年探矿权将全部有序退出。

“专项整治并不是一棍子把矿山企业都打死，这也不是科学发展的表现，也不符合生态保护的初衷。”谈到整治工作，田党生表示，我们必须进一步统一思想认识，坚决摒弃把生态环境保护和发展对立起来的片面化、绝对化观点，科学把握生态和发展辩证统一的关系。国家已经开始积极推进绿色矿山、和谐矿区建设，要求矿山以实现矿产资源集约利用为核心，做到开采方式科学、生产工艺先进、企业管理规范、矿区生态环保、矿区社会和谐，总体目标是“开矿一处，造福一方;开发一点，保护一片;矿区和谐，科学发展”，努力达到资源开采与生态环境保护共赢的局面。这是矿产资源管理的奋斗目标。

实际上，矿山企业科学合理的开发活动对周边环境影响不大，有的甚至还能改善和重塑生态。当开采进行到一定阶段后，企业按照矿山地质环境保护与恢复治理方案对边坡、台阶进行覆土、绿化、恢复植被，植被破坏问题将逐步得到解决，甚至可以提升景观。从国内外一些成功的经验来看，通过“边开采，边治理”和生态环境修复，可以将矿山建设成矿山公园，成为旅游景点，转化为新的经济增长点。

正缘于此。2015年1月，陕西省政府办公厅印发的《玩滚球的十大平台：深入开展开山采石专项整治，切实加强采石场管理的通知》规定，新建采石矿山生产规模不得低于10万吨/年，年产10万吨以下采石场要逐步关停。到2020年，关中地区每个县保留1家~3家、陕北每个县3家~5家、陕南每个县5家~7家采石企业。

“开展矿山整治，首先是把矿山数量减下去。同时，矿山整治也不是一下子将矿山全部关闭。建筑石料类矿山对支撑城市建设，以及满足基础设施和建筑市场需求必不可少，起着不可替代的作用，因此现阶段还有必要保留少量矿山。”4月21日，西安市政府副秘书长宓维新在西安市秦岭北麓矿山专项整治工作新闻通报座谈会上也表示，该市矿山整治方案贯彻了陕西省人民政府办公厅《玩滚球的十大平台：深入开展开山采石专项整治，切实加强采石场管理的通知》的要求，将整治范围从采石矿山扩大到包括金属类矿山在内的所有矿山，而且提高了矿山设置门槛。