新形势下砂石运输船舶监管模式探讨

摘要：海上非法砂石运输是海事监管中一项长期面临的难题，参与运输的砂石船舶多为非法低标准船，在气象海况恶劣时，很容易造成船舶倾覆，给船上人员安全和船舶带来较大损失。文中尝试从砂石市场的现状、海上砂石运输特点、执法部门监管难点三个方面进行分析，在烟台莱州海事处多年的实际工作经验基础上，摸索出一套新型监管模式，希望能形成一项普遍可行的工作制度，为监管部门在砂石运输安全监管工作上提供参考。

关键词：砂石运输船；安全监管；海上运输

据不完全统计，自2007年至2016年山东辖区共发生砂石运输船舶事故24起，造成了船员伤亡和船舶损失的安全事故，给社会经济的发展带来了不稳定的因素。如何才能有效的规范海上砂石运输秩序，也已经成为亟待解决的难题。

一、莱州辖区砂石市场现状

近年来，随着河北黄骅、滨州无棣、东营广利、潍坊羊口等地沿海大型围海造地、港口建设等涉水项目的开工，砂石需求骤增。山东沿海腹地多为丘陵地带，盛产石料，莱州石材工贸基地甚多，同时莱州湾作为渤海湾三大海湾之一，千百年来积蓄了大量优质且采吸便利的海砂，这都为港口建设、施工提供了重要建筑材料。

一方是丰富的砂石资源，一方是与日俱增的砂石需求量，再加上便捷的水路运输，这就推动了海上砂石运输市场的兴起。然而事实上，砂石料的海上运力严重不足，而适于装运砂石的海船自身运营成本较高，低廉的砂石运价导致这类海船不愿意参与到海上砂石运输中来。与之对比，内河船、不合规海船、“三无”船舶因其运营成本低、装卸效率高、吃水要求低、机动性强等特点，大量涌入并迅速占有了沿海砂石运输市场，严重扰乱了正常秩序。

二、海上非法砂石运输的特点

1．砂石运输市场涉及环节众多

砂石经营涉及生产（购买或采集砂石、装砂点装砂石）、运输（水上运砂石、卸砂点卸砂石）、使用（填海造陆、涉水工程、基础建设）三个环节。在砂石装卸环节中，约80%的装卸作业是在较为隐蔽的渔港、业主码头或临时装卸点，这些地域规模小，较分散，作业货种复杂，管理相对松散，装卸费用低，且监控设施配备不全。而海上采砂、转运等环节，更是涉及到了海上动态监管，进一步给相关部门的安全监管工作增大了难度。

2．砂石运输船舶安全管理缺失

自2014年10月至2017年7月份，山东辖区发现和查处了近300余艘砂石运输船，其中内河船和三无船舶占比约94%，其余的为低标准海船。此类船舶多存在稳性差、年久失修、机械老化、无证驾驶、超抗风等级航行和跨海域作业等问题，且多没有正规的运营手续，很多船舶为装卸便利，甚至私自改造船体结构，严重影响了船舶安全。

3．砂石运输从业人员安全素质低

从业人员中约75%是未持有任何有效证书的，约20%持有内河船员证书或者渔民证书。这些人多存在安全意识薄弱、对通航环境和船舶状况不熟悉、对设备操作不熟练、应急能力低等问题，无法满足船舶安全航行的要求，给船舶航行、作业带来了巨大隐患。

4．砂石运输途径海域多发恶劣天气

通过对24起砂石运输船事故原因分析，约92%的事故是受恶劣环境影响的。渤海海峡属于强风区，平均每年6级以上大风天数达到100d以上，且大雾天气最长可达37d，频发的恶劣天气不适于砂石船舶的运输行为。此外，随着极端天气的增多，渤海湾、莱州湾冬季每年约有30d的冰期，同样给砂石运输船舶的装卸作业、航行安全造成一定影响。

三、砂石运输船舶的监管难点

1．砂石运输市场源头把关不严

（1）监管方向把握难

从长远考虑，填海造陆、港口建设等涉水工程会极大地带动当地经济的发展，是社会发展的趋势，砂石料的运输便存在刚性需求。这时候安全监管仅靠单方面的严封厉堵不是明智之举，在目前执法部门的监管力量下分析，利益相关方为保证持续性收入，会相应提高砂石运输价格，反而会吸引玩滚球的十大平台不合格船舶参与进来。

（2）跨多区域协调难

砂石运输活动涉及的地域范围广、环节多，不同行政区域的地方政府与本地政府之间在管理方面没有引起有效呼应和共鸣，没有统一的协调机制，致使各监管部门对砂石供应地和需求地均无可行的管控手段，无法在市场源头方面（码头管理、水上建设项目管理）遏制非法砂石经营行为。

（3）市场秩序规范难

目前的沿海船舶数量远不能满足涉水工程的建设需要，海上运力不足的局面迟迟没有改观。大量的低标准海船、内河船和“三无”船舶将那些适用于砂石运输的正规海船挤出砂石运输市场。我们来算一笔账，3,000t以下的正规海船上需至少配有7名以上的船员，按照18年2月份的工资标准来算，每月仅船员工资支出就省81,000元。此外，监管部门的行政处罚力度远不抵违法行为的高额回报，致使不少人不惜违法犯罪投入到砂石经营中，严重扰乱了市场秩序。

2．各监管部门监管手段不足

（1）政府主导难

地方人民政府虽然对本行政区域内安全生产工作负有综合监督管理的职能，但在面对安全生产与经济发展之间存在着的矛盾时，往往会对经济发展有所侧重，影响属地安全管理责任的有效落实。

（2）部门协作难

砂石运输管理涉及行政管理的部门多，包括海洋渔业部门、港航部门、海事部门、公安边防等涉海单位。各监管部门在认知和管理程度上存在差异，联动机制不完善，在执法过程中往往出现推诿扯皮，此消彼长，联合不力等现象。

（3）监管执行难

砂石经营多为涉黑势力操控，法律意识淡薄、唯利是图，社会关系复杂，监管部门仅靠督查一类的行政管理手段，没有法律授权的行政强制措施，很难达到监管目的。

3．现场监管乏力困难众多

（1）前期发现难

砂石运输船多采用游击战，选择夜间、周末、节假日等非正常工作时间，选择业主码头和渔港较为隐蔽的装卸点，且“耳目”众多。另外，砂石运输船舶多不使用AIS设备，监管部门受制于现有技术装备，缺少有效的监控、识别手段，难以发现砂石船舶。

（2）中期控制难砂石运输船多存在暴力抗法，抗拒检查的现象，被发现后在海上激烈逃窜，对海上动态执法要求高。监管部门在追赶拦截时，既受制于硬件设施条件，又要兼顾砂石运输船的安全，很难对船舶实施有效控制。

（3）后期处罚难砂石运输船流动性强，导致了违法行为现场不清晰、关联性物证少、有效证人证言不足的情况。砂石运输船大部分是个体经营的内河船，经营者为了牟利，随意更改船体结构、涂改船名、冒用他船船名，导致无法确定处罚主体，依法实施海事行政处罚存在困难。

四、探索监管新模式，打造监管新格局

1．构建“属地管理、部门联动、企业负责”监管责任链

整治非法砂石运输必须以地方政府为主导，属地管理，各方联动，压实责任，守土有责，并抓住“生产、运输、使用”三个关键环节，构建“监管一盘棋”的综合整治局面。

（1）地方政府是整个砂石运输产业链中各监管部门有效发挥合力的关键，应当督促各有关部门依法履行安全生产监督管理职责，强化海上砂石运输活动的综合管理和监督管理。砂石运输涉及的各行政区域的地方政府，统一认识，加强合作。根据严重程度，如有必有，可以由共同上一级政府建立砂石运输安全隐患挂牌督办督导机制，明确标准，限期治理。上级政府应加强对隐患整改的协调和日常检查，抓好跟踪落实，对监管不到位的责任人进行约谈，通过“严执法、严处罚、严问责”倒逼责任落实。

（2）港口管理部门负责对港口的建设实施综合安全管理，对砂石运输的经营资质、船舶经营许可证的审批管理，应加强对港口、码头的监督管理，严防经营单位为非法砂石运输提供装卸服务，严禁港口建设企业雇佣非法船舶，对于私自建设的砂石装卸点予以取缔；渔业管理部门负责渔港的安全生产管理及渔港范围内水上水下活动的通航审核和监督管理，加强各渔港码头、渔船停泊点的安全监管，严打渔业码头的非法砂石行为；海事部门负责对沿海水域的交通安全实施监督管理，负责砂石运输船舶适航和船员适任，加强对砂石运输船舶的监管，严格船舶经营公司、管理公司的安全与防污染管理体系审核，突出对公司挂靠、管理的砂石运输船舶体系运行情况的检查；公安边防部门负责维护我国沿海地区及海上治安秩序，应强化治安管理，加强对移交案件的处罚力度，增强对非法从事砂石经营单位、人员的威慑力。

（3）港口码头、施工单位、建设单位、砂石运输船舶管理公司等企业严格落实安全主体责任，依法依规从事砂石经营。各港口码头针对砂石运输船舶，要切实做到“一船一报告”、“一船一档案”、“一船一跟踪”、“一船一核查”，不接卸未备案船舶；各施工单位、建设单位禁止租用低标准海船、内河船、“三无”船舶以及不合格船员从事砂石运输，并做好对工程现场的安全监督；船舶管理公司应严格提高所管船舶的安全营运水平，完善船舶技术状况，招用合格船员，对于不合格船舶坚决不予挂靠，确保船舶规范运营。

2．疏堵结合抓源头，规范引导砂石运输市场

对于当下砂石运输的市场形势，堵而抑之，不如疏而导之。地方政府和监管部门应疏堵结合，立足长效，逐步将合格海船引入砂石运输市场，打开合法砂石经营的局面。

（1）适当降低海船运输砂石的准入标准，即在船舶持有合格海船证书的基础上，重点对船舶配员、船舶装载及船舶消防救生设备配备是否符合《船舶检验证书》数量进行检查，对船舶结构、防火分隔等验船质量方面存在的问题适度放宽。

（2）强化建设单位、施工单位、码头港口安全管理意识，摆正发展观念，明确安全生产的重要性，鼓励引导企业将发展重心向安全生产方向倾斜。督促企业适当提高对砂石经营方面的成本投入，积极推行选船机制，自觉拒绝不合格船舶进出港口，为合格砂石运输船舶提供便利。

（3）监管部门应积极为合法经营的港口、船舶、建设单位等做好服务保障工作。利用微信、短信、微博、VTS等方式发布气象预警信息；监督船舶安全运营，及时整改发现问题，确保船舶适航、船员适任；督导建设、施工单位建立船舶险情事故应急预案，开展应急自救、互救演练，提高险情处置及善后能力。

3．创新执法手段，探索联动思路，重惩违法行为

　1）各监管单位通过编发宣传资料、通报典型案例、走访调研、召开座谈会等方式，做好面向公众的宣传工作；与社会媒体建立联络机制，借助媒体的受众群体广、传播速度快、交互影响大等特点，加强对非法砂石运输行为的曝光力度，实施策划相关监管情况的宣传报道；畅通社会监督渠道，设立举报电话、邮箱、微博、微网等方式，鼓励群众积极参与监督，形成“政府引导、社会监督、公众参与”的治理氛围，提高社会关注海上安全的意识，最大程度提高监管效果。

（2）电子巡查监控、现场巡查监管、海上巡航检查相结合。充分利用AIS、VTS、VHF、CCTV等动态电子科技手段实施监管，根据实际情况建立嫌疑船船队，定期对嫌疑船队活动规律进行分析。根据非法砂石船舶活动规律，采取白天巡查、夜间蹲守和节假日突击检查互补的针对性手段，水陆并进，突出重点，防止非法船舶暗中作案逃避监管。积极协调各部门的执法船艇，对辖区水域不定期开展海上巡航，密切关注非法砂石船舶动向。通过信息共享，将违法行为及时通报地方政府和监管部门，积极配合地方政府开展联合行动。出其不意，攻其不备，达到突击检查效果形成治理合力。

（3）加大对参与非法砂石运输主体的处罚力度，有效打击违法砂石经营行为。对非法参与砂石运输船舶，海事部门及时落实确定其船舶所有人、经营人或者履行其义务的责任主体，对船舶违法行为进行取证调查，并将信息及时通报船籍港所在地县级以上地方安全生产监督管理部门和地方政府，要求立即召回，形成船舶管理公司的黑名单；对接收非法砂石运输船的港口、码头、装卸点、施工单位、建设单位，有关监管部门依法责令其停止施工并进行整改，拒不改正的坚决吊销《港口经营许可证》、《水路运输经营许可证》、《水上水下活动作业许可证》；对无资质船员驾驶船舶、伪造证书、拒不配合执法等行为，公安机关依法给予行政拘留，并从重追求其刑事责任。