矿业权法律关系调整中的国家干预和私人自治——兼论法律行为效力理论之重构

内容摘要：

矿业权兼具行政特许和民事物权双重属性，矿业权法律关系，融合了行政性和契约性因素，需妥当适用作为调整手段的国家干预和私人自治，实现公法和私法的共治。矿业权转让申请未经审批的转让合同效力认定，作为其中的核心问题，宜将法律行为效力内容的私法重构作为解决路径。

关键词：矿业权　矿业权转让　国家干预　私人自治　法律行为效力重构

一、矿业权法律关系调整中的问题及原因分析

目前，矿产资源产权制度改革正在深入推进，矿产资源有偿使用制度和市场交易机制逐步构建完善。但矿产资源产业领域仍然存在公共资源分配不合理、资源开发缺乏整体规划、生态环境破坏严重、权力寻租现象多发、矿业权人权利行使缺乏必要约束、流转市场透明度和竞争性不足等问题，并逐渐反映到审判实践当中。究其原因，主要可归结如下：

（一）过分强调公私法的二元对立，法律调整理念粗疏

将法律划分为公法和私法，并将这种划分作为整个法律体系的内在结构，是罗马法的首创。乌尔比安在 《学说汇纂》中指出，法的“研究对象有两个：公法与私法。公法是有关罗马国家稳定的法，私法是涉及个人利益的法。”学界多据此将划分公私法的标准简单归结于利益说，即认为保护国家利益的法为公法，保护私人利益的法为私法。我国私法学在借鉴、继受私法制度和私法学说的过程中，因急于摆脱长达数千年的义务本位法制传统和计划经济年代的极端社会本位主义，在一定程度上对个人主义认识论进行了集中表达和系统阐述。但无论个人主义，还是整体主义，都是线性思维的结果。事实上，尽管在私法上，私人自治被经典地界定为“个人通过其意思自主形成法律关系的原则”，或被精准地理解为由“自主决定、自我约束与自我负 责”所构成的三位一体的价值体系。但“私法自治概念不应被误解为有一个不受国家法律影响的领域，其中私人可以自设权利。相反，法律行为自由系存在于一个由国家法律给定的范围之内，并由国家予以实现，也即由国家向私人提供国家法律保护组织以供其使用。”

简单粗疏的公私法二元划分和单一学说的线性思维，会忽视私人自治的公法之维或者公法保障私权的应有之义，均有损于私人权利的静态享有和动态生成，以及公共利益、国家利益的客观存在和积极实现。矿产资源领域既涉及国家对矿产资源的管理秩序、矿产资源的合理开发和有效利用，也涉及市场主体的合法财产权益的确认和保护，同时还关涉国家战略安全和生态环境保护，公益和私权并存，亟需公法和私法共治。

（二）公私法制度顶层设计不足，法律调整手段失序

受制于长期以来理念上的单一线性思维，矿产资源领域的立法安排也过于偏颇，法律调整手段难以满足实践需要。

１．公法控权多有失当，私法保护应对不足。《矿产资源法》及其配套行政法规、部门规章的立法基本取向以强化行政安排为主，私法化机制的主导地位和运行保障的制度设计不足。尤其《矿产资源法》集矿山企业设立审批、矿业权市场准入资格审批以及矿产资源财产权设立三大要素为一体，使得矿业权的物权属性过于弱化，成为兼具设立行政许可、确立企业资格等不同层面规则的混合体，存在以行政许可方式配置矿业权，以及混同矿业权的财产权主体资格和矿产资源开采具体作业人资格等问题，行政管理缺位、越位现象严重，矿业权权利归属确认和流转保护应对不足。

２．基本法律、行政法规之间冲突明显，适用困难。《物权法》已将矿业权（探矿权、采矿权）纳入用益物权一编予以规定，确认了矿业权私法上的物权属性，矿业权人据此应享有依其意愿对依法赋予其勘查开采的矿产资源享有占有、使用、收益等权能，但《矿产资源法》对矿业权的转让仍停留在“原则禁止”阶段，限制严格，对矿业权出让根本没有规定。而《合同法》第四十四条、《物权法》第十五条以及《探矿权采矿权转让管理办法》第十条玩滚球的十大平台：矿业权转让合同效力认定和物权变动的态度不一，导致厘清矿业权法律关系、确认转让合同效力状态和规范矿业权流转秩序等方面均存在困难。

３．相关规范位阶较低，变动不居。鉴于《矿产资源法》制定于计划经济向市场经济过渡过程中，不少条款相对滞后，市场交易规则匮乏，且规定比较原则。为适应社会主义市场经济实践不断发展的需要，国土资源主管部门在监管过程中发布了大量部门规章、规范性文件，各地也制定了不少涉矿地方性法规、规章及规范性文件，但这些规范的法律位阶较低，稳定性较差，有些内容甚至与现行的涉矿法律、行政法规明显冲突。以矿业权流转为例，国土资源部先后制定发布《矿业权出让转让管理暂行规定》《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法（试行）》《玩滚球的十大平台：进一步规范矿业权出让管理的通知》《矿业权交易规则》等多个位阶不同、变动频繁的规范性文件，相互之间在矿业权流转方式、资质条件等方面的制度设计并不完全统一，玩滚球的十大平台：矿业权主体须具有法人资格等内容甚至与《矿产资源法》允许个体采矿存在矛盾，故难以形成市场交易主体的合理行为预期。

（三）基础理论研究薄弱、难以回应实践关切

矿产资源领域的现有制度安排和条文设置，关涉宪法、行政法、环境保护法、物权法等多个部门法，论者多囿于自身立场仅及于一点，鲜有体系化的研究论证。

１．玩滚球的十大平台：自然资源国家所有权法律性质和权利构造的研究不足。矿产资源所有权是矿业权的基础权利。 对矿产资源国家所有权的法律性质和权利构造的研究，是探讨矿业权法律属性的逻辑起点。自然资源国家所有权上有“宪法权力说”“行政权力说”“双重构造说”等多种观点，由此引发的问题是，《宪法》第九条规定的矿藏等自然资源国家所有与《物权法》第四十六条规定的矿藏、水流、海域国家所有，在法律性质上能否等同视之？宪法条款一旦进入物权法文本，是否仅仅停留在形式意义上？物权法语境中矿产资源（矿藏）普遍利用的正当性何以论证？上述问题涉及宪法所有权与民法所有权的区别、公产与私产的区隔以及公法调整机制与私法调整机制的差异等问题，目前尚未获得共识。

２．玩滚球的十大平台：矿业权法律属性的研究不足。尽管《物权法》第123条玩滚球的十大平台：“依法取得的探矿权、采矿权受法律保护”设置在第三编“用益物权”下的“一般规定”中，从法解释学的角度可认为矿业权的属性为用益物权。但法学界基于不同的学术背景、学科视野和实践经验各自做出了不同的评价。经济法学者、环境资源法学者以及行政法学者，更侧重于矿业权配置的国家干预性，多提出公法权力与私法权利综合调整兼具之说。民法学界内部，亦存在“物权化债权说”“用益物权说”“准物权说”“准用益物权说”“特别物权说”和“特许物权说”等不同观点。实际上，矿业权权利构成上的复合性不仅是学术之争，也是涉及矿业权权属确认、矿产资源开发利用中国家公权力和矿业权人私权利的界限应如何划定的重要问题，需妥善处理。

３．玩滚球的十大平台：矿业权权属确认、矿产资源开发监管法律事实构成的研究不足。矿业权是一个复杂的权利束，尽管现行勘查开采许可制度将规定范围内特定矿产的归属物权和主体对归属物权进行开发利用的行为权“糅合”包含在许可证中，但矿产资源勘查开采许可、矿业权的取得以及实际的勘查开采行为，三者分属不同性质的法律事实，分别涉及不同的公法监管和私法自治领域。我国矿业立法未根据调整对象的不同分别制定矿产资源法和矿业法，公私法上存在混淆和杂糅，亟需辨清、完善，厘清矿产资源勘查、开采活动中所涉及的行政和民事两种法律关系，构建行政行为与民事行为的二元区分与互动。

二、矿业权法律关系调整中的公私法共治

如何把公法的规范力适度地延伸到私法关系中，以调和现代社会管制与自治的矛盾，是依赖体系思考而传统上又以公私法的区隔为基本体系架构的大陆法系国家的一项重大的考验——不论对立法或司法而言。矿业权流转纠纷案件审判实践面临的问题，其产生原因和解决路径多可落脚于国家干预和私法自治的冲突与协调。

（一）理论基础

矿业权法律关系调整中的公私法共治，可从公私法的发展沿革和矿产资源国家所有权、矿业权的权属特性中，获得理论依据。

１．公法与私法的融合。公私法的二元对立提供了一种限制权力和保障权利的理想和现实制度设计。但自19世纪以来、尤其进入20世纪之后，法律的社会化催生了“公私法混合”“公法私法化”“私法公法化”等概念和社会情势，公私法的发展呈现出对立和融合并存的趋势。事实上，在公法与私法之间，并不能把它们精确无误地切割开，公法与私法在许多方面相互交错在一起。 “权利本位”的要义之一即为，国家权力配置与运作的根本目的在于保障公民权利的实现。前已述及，从政治哲学的角度来看，国家强制力对私人社会生活的介入和组织具有正当性。从某种意义上说，当代公法对私权的保护甚至比私法更为周到。

２．矿产资源国家所有权的多重构造：以行政公产为基础的分析。实际上，除宪法外，物权法中对公产的范围、公产主体的法律资格、所有权的保护等亦有相关规定，但多体现的是宪法玩滚球的十大平台：加强对公共财产尤其是公共财产所有权保护的问题，几乎都是从物的所有的角度进行规定的，是一种静态的法律保护。而对于行政公产而言，需要规范的则是公产的实际管领，而非实际的所有。这与行政公产中“所有权和实际管领权（管理权）理论”密切相关，其核心是，对于行政公产而言，所有权不是问题的关键，行政主体的实际管领才是关键。而矿业权恰是基于对矿产资源这一公产的利用而派生的权利类型。

３．矿业权的双重法律属性———民事物权和行政特许。行政公产主体（即行政公产的所有者或管领者）与使用人之间就行政公产使用所发生的法律关系，即为行政公产的使用关系。公共公产的使用分为自由使用、许可使用和特别许可使用三种。⑾从作为公产上的矿产资源国家所有权转换为私法上作为用益物权的矿业权，是通过特别许可使用而实现的。一方面，所有权人可以通过与他人签订合同享有债权的方式享受利益，也可以通过设定他物权的方式来享受利益。矿业权就是作为所有权人的国家所设定的一种他物权⑿，是矿产资源所有权让渡权能的结果。另一方面，行政许可是引起矿业权民事法律关系成立之必要的事实行为，行政许可或者特许起“催生”“准生”与确认的作用，赋予行为人以法律上之力，使其占有、使用等状态名实相符。

（二）现实必要

矿产资源的自然属性、矿业权的权利特性及矿业权权利运行的实践需要，为矿业权法律关系调整中的公私法共治提供了现实基础。

１．矿产资源的稀缺性、耗竭性和不可再生性。2015年中共中央、国务院发布的《生态文明体制改革总体方案》中明确提出，要构建归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。2016年3月，《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》进一步指出绿色是永续发展的必要条件和人民对美好生活追求的重要体现，必须坚持节约资源和保护环境的基本国策，深化矿业权制度改革，建立健全生态环境性权益交易制度和平台，要有序利用自然。矿产资源的稀缺性、耗竭性和不可再生性决定了矿产资源开发利用应走可持续发展道路。在保障矿业权依法流转的同时，要强化行政机关在维护市场秩序中的主导地位，通过公法手段构建和完善“契约自由、意思自治”的交易秩序。

２．矿业权权利体系的复合性和关联性。矿业权由传统民法、矿产资源法和行政法规、部门规章共同调整规范，其本身是财产权、特许经营权和实际开发权的结合体，又与矿产资源国家所有权、矿区用地使用权、矿产品所有权及相邻关系人环境权等多有关联。矿业权法律关系的准确认定，要适度区分民事权利和行政许可，将作为财产权的探矿权、采矿权和作为市场准入资格的行政许可剥离，并在此基础上区别作为不动产权利设定的物权登记与作为行政许可结果的许可证照，逐步实现权证分离；要注重区分作为原因行为的合同效力和作为结果行为的物权变动，区分赋予矿业市场准入资格的行政许可和对实际勘查、开采行为进行的日常行政监管。在凸显矿业权的物权属性的同时，兼顾矿业权流转中的特殊监管要求，推动矿业权的民事流转规则和行政监管规则逐步分离。

３．矿业权权利行使的环境负外部性。矿产资源既是具有物化价值的财产，可形成国家所有权，并派生出具有用益物权和行政特许双重属性的矿业权，同时也是重要的环境因素，对矿产资源的勘查、开采必然产生环境负外部性。矿业权的行使同时负有合理开发利用矿产资源、保护生态环境和安全生产等义务，具有明显的公权色彩。矿业权流转纠纷案件的审理，应将保护生态环境和自然资源作为裁判的重要因素予以综合考量，使矿业权的行使符合生态文明建设和可持续发展的要求。此外，还应注重司法裁判的边界和限度，加强与国土资源、环境保护等主管部门的信息沟通和联动，尊重、支持、监督行政机关依法行政、履行职责，共同维护矿产资源开发利用秩序。

（三）在矿业权流转纠纷案件审判实践中的具体表现

公私法共治的理论可行和现实必要，以及国家干预和私人自治的冲突协调，在矿业权流转纠纷案件的审判实践中多有体现。

１．矿业权出让合同的性质界定。玩滚球的十大平台：矿业权出让合同的法律性质，素有民事合同说、行政合同说和双重性质说之争。2014年11月1日修订的《行政诉讼法》中增加了玩滚球的十大平台：行政协议的规定，相关司法解释制定过程中曾将“土地、矿产等国有自然资源使用权出让协议”作为行政协议的细化情形，但因争议太大，最终出台的文本中采用了“其他行政协议”的表述。

争议首先来自于行政合同法律制度本身。作为契约性要素和权力性要素的融合体以及私法与公法嫁接的成果，行政合同是原有制度体系中的不稳定因素和变革力量。前述立法及司法解释制定中的争议及其搁置，导致缺乏法制支持的行政合同在实践运作中或往往“遁入私法”，或不得不“无视合意”。争议的另一个原因很大程度上在于，现行矿产资源法“公私杂糅”地将矿业权规制为集财产权、特许经营权和实际开发权为一体的权利集合体，且长期忽略其物权属性，导致矿业权出让合同中是否存在公权力的行使及其应受的必要限制难以准确确定。

矿业权出让合同法律性质的界定关涉合同主体地位、纠纷诉讼类型、法律适用范围及救济方式的确定。 矿业权出让合同法律关系的调整究采公法模式、私法模式抑或拆分模式，亦属重要。矿业权本身具有民事物权和行政许可两种法律属性，作为矿业权出让合同一方主体的国土资源主管部门兼具矿产资源国家所有权代表和行政管理者双重身份，使得出让合同本身即融合了行政性和契约性两种要素。尽管有观点认为私法模式更有利于保障矿业权人权益，但出让合同中存在的滥用行政权力、无关行政权力擅自介入以及“不正当连结”对对价给付相当性原则的破坏等风险，使得私法规则多力有不逮，其调整方式的有限性更会加剧出让合同中权利配置的倾斜。比较而言，公法模式则更能胜任监督权力、保障权利、平衡公私利益的任务，更适合对公私要素的一并调整，具有更高程度的保护充分性。是故，较为理性的路径是，由公法和私法分段共治，在合同缔结阶段，尤其在合同相对人的选择上，宜着眼于公法模式，从主体到权利、行为、责任和救济构建完整的行政合同法律制度体系，并将矿业权出让合同纳入行政合同范畴予以调整。合同成立之后的履行过程，则应玩滚球的十大平台地受私法规范的调整，尊重双方当事人的意思自治。

２．出租、承包、合作等矿业权流转方式的界定和法律适用。矿业权二级市场上的流转，存在矿业权出租、 承包、合作以及矿山企业股权转让、合伙矿山企业财产份额转让等多种方式，由此导致司法实践中的困难：现行法律法规对上述流转方式的态度模糊或根本没有规定，合同效力认定标准不一，与流转市场的现实需求不符；多种流转方式之间界限不清，合同性质认定和法律适用存在困难；当事人往往以签订其他有名合同的方式行矿业权转让之实，以规避行政监管，难以准确界定上述流转方式与转让的区分标准；所涉合同可能同时包括矿业权转让、变更矿业权主体的相关约定，是否以及如何适用矿业权转让的相关规则需个案把握。

针对上述情况，应综合平衡、兼顾各方利益，既要尊重市场主体的意思自治，适应矿业权流转市场的现实需要，也要强化必要行政监管，维护市场交易秩序。第一，基于矿业权的物权属性，承认矿业权二级市场中出租、承包、合作等多种流转方式的现实存在，尊重当事人在意思自治的基础上作出的不同利益安排。但同时应注意避免因此架空行政机关对实际勘查、开采行为的行政监管。第二，合同性质的认定不应拘泥于合同的名称，应根据合同约定的权利义务内容和实际履行情况，探求当事人真实意思表示，正确界定合同性质及其法律适用。区分以规避监管为目的的通谋行为、重大误解等不同形式的意思表示瑕疵，根据法律行为的基本理论确定其效力状态和法律后果。第三，是否构成实质的矿业权转让，个案中具有千差万别的表象，应遵循具体化、类型化的研究路径，以是否发生矿业权主体的实质性变更作为最终的认定标准。合同中既包括合作关系设定、股权转让或者合伙财产份额转让等内容，同时又涉及矿业权转让条款的，应分别适用相关规则，妥适评价。

３．不符合行政法规规定的矿业权流转合同的效力认定。《探矿权采矿权转让管理办法》及其他涉矿行政 法规对矿业权的转让条件，受让人的主体资格、资质条件等作出了相对严格的限定。对不符合上述规定的矿业权转让合同的效力认定，现有审判实践多从识别效力性规范抑或管理性规范的角度切入，认为效力性规范是指法律及行政法规明确规定违反该类规定将导致合同无效的规范，管理性规范则指法律及行政法规未明确规定违反此类规范将导致合同无效的规范，此类规范旨在管理和处罚违反规定的行为，但并不否认该行为在民商法上的效力。⒃

但实际上，将管理性规定与行为效力截然分开的观点并不科学。国家管制从原因、目的到对象、方式等都越来越广，如何建立操作的依准，包括“是否”容让公法规范力进入以及进入的“程度”，也绝对不是简单的事，任何一刀切的标准都不切实际。较为妥适的做法是，综合考虑行为对双方当事人、对第三人、对社会秩序等造成的后果和可能带来的负面影响，在合法性标准之外，综合考量行为合目的性、合正义性和社会效果等因素，建立合同效力判断的基准。

三、矿业权转让申请未经审批的转让合同效力的私法重构

矿业权转让作为矿业权流转二级市场上的主要交易模式日益活跃，纠纷也随之多发。因矿业权市场行情变化、利益影响甚巨，矿业权转让合同签订后，矿业权转让申请未经审批时合同效力之争尤为常见，成为矿业权流转纠纷中亟待解决的核心问题。

（一）争议原因：《物权法》第15条与《合同法》第44条、《探矿权采矿权转让管理办法》第10条第三款的冲突。

《物权法》第15条规定：“当事人之间订立有关设定、变更、转让和消灭不动产物权的合同，除法律另有规定或者合同另有约定外，自合同成立时生效；未办理物权登记的，不影响合同效力。”该条规定对合同效力和不动产物权变动作了区分处理，除非法律另有规定或者当事人另有约定，合同自成立时生效，不受不动产物权是否变动的影响。矿业权作为矿产资源所有权派生的用益物权，鉴于矿产资源的不动产属性，自应适用不动产物权变动的规则，矿业权转让合同根据上述规定，应自依法成立时生效。但《合同法》第４４条则规定：“依法成立的合同，自成立时生效。法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。”《探矿权采矿权转让管理办法》第１０条第三款规定“批准转让的，转让合同自批准之日起生效。”如此，在物权法和合同法之间是否构成新法与旧法、一般法和特别法之间的冲突，《物权法》第１５条中“法律另有规定”能否 转致到《合同法》第４４条，进而再转致到《探矿权采矿权转让管理办法》第１０条第三款予以适用，“批准转让的，转让合同自批准之日起生效”的规定是否构成效力性强制性规定，违反该规定是否构成《合同法》第５２条的合同无效的法定事由，等等，均未形成共识性认知，导致司法理论与实践中存在合同无效说、有效说、成立 未生效说、部分未生效部分生效说等多种学说和做法，类案不同判现象较为突出。

综合上述学说和实践做法，无效说容易诱发当事人的道德风险，尤其在矿业权市场价格波动时，难以对当事人故意拖延履行报批手续并在发生纠纷时主张合同无效的不诚信行为予以规制；生效说虽在解释论上有一定道理，但明显与《探矿权采矿权转让管理办法》第１０条第三款规定存在冲突；成立未生效说，仅为对合同效力的现状表述，在合同法及相关法律中欠缺相应的效力类型，亦与合同成立后即具有法律约束力、当事人不得擅自变更或者解除的法理相悖；整体未生效但（报批条款）部分生效说，是《最高人民法院玩滚球的十大平台：审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》实施前司法实践中采用较多的一种处理方法，但报批义务条款以及与履行报批义务相关条款独立性的法理基础尚有待于进一步论证⒄，且此种情况下拒不履行报批义务一方只承担缔约过失责任也不利于惩戒失信人、保护守约一方的合法利益。事实上，对这一问题的解决，可以回归法律行为的基本理论，区分成立要件和生效要件，重塑法律行为的效力内容。

对此，应在尊重现有法律规定的前提下，从解释论的角度区分不同层面的问题予以把握：第一，矿业权作为物权法规定的用益物权，其转让具有适用该法第１５条区分原则的空间，即矿业权转让未经国土资源主管部门批准，并办理矿业权变更登记手续的，不应发生物权变动的效力。第二，矿业权转让未经审批，根据《探矿权采矿权转让管理办法》第１０条规定，转让合同尚不能认定完全生效，但此时合同并非没有任何法律效力，也不是未生效，更非无效。第三，矿业权转让合同依法成立后，在不具有法定无效情形下，合同约定的报批义务即具有强制履行力，受让人可向人民法院请求转让人履行报批义务，转让人也可请求受让人履行协助 报批义务，但法律上或者事实上不具备履行条件的除外。第四，报批义务人无正当理由拒不履行报批义务，应向守约方承担违约责任，而不是缔约过失责任，以给予守约方妥适救济、惩戒恶意违约人，维护社会诚信和交易安全。

（二）法律行为成立要件和生效要件的区分

我国法律界在相当长的时间内，对法律行为的成立要件和生效要件不加区分，“在学说中多以法律行为 的有效成立概括法律行为之成立规则和生效规则”。⒅但实际上，法律行为的成立和生效在意义、条件和时间等方面均有所区别，二者的正确区分对构造法律行为的效力体系，维护当事人的合法权益，具有重要意义。

法律行为效力要件问题，关涉法律行为效力基础究为法律规定抑或自由意志的重大命题。由制定法赋予法律行为以效果，在传统法律教义学上，系借助“构成要件”而实现。传统民法上，法律行为的构成区分为成立要件与生效要件。有学者认为二分法难以彰显法律行为与私法自治之间的“功能关联性”，进一步将法律行为成立与生效的要件作三层重塑⒇：

一是成立要件，以意思表示一致为已足。二是积极生效要件，法律行为的积极生效要件可由公权力者为施行管制而设，亦可由当事人基于自由意志自设。前者如《合同法》第４４条第二款“法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定”，后者如当事人自主设定的条件或者期限等。三是效力阻却事由，即导致法律行为无效或者可撤销之情形，包括意思表示错误、意思表示不自由、真意保留以及违反强制性规定、侵害社会公共利益等。基于上述三分法的观点，具备成立要件，法律行为基本上即已成形，通常亦可期待发生当事人所希望发生的效力。但若民法或者特别法对于特定行为，要求当事人、第三人或者国家有一定行为，或者发生一定法律事实，始承认其效力，此等规定即是特别生效要件。仅仅成立而未具备特别生效要件的法律行为，或者已经具备特别生效要件的法律行为，均可因发生效力阻却事由而罹于无效或者被撤销。

上述区分路径在矿业权纠纷案件审理中，同样具有重要意义。如，在自然保护区、风景名胜区、重点生态 功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域内勘查、开采矿产资源而签订的矿业权转让合同，即使矿业权转让经过了国土资源主管部门的批准，也仅系符合积极生效要件，其效力仍可因存在违反法律、行政法规的强制性规定或者损害环境公共利益等效力阻却事由，而被赋予否定性法律评价。

（三?）作为解决路径的法律行为效力内容重构

传统法律行为效力体系中，未对法律行为的效力内容作详细区分。而且传统法律效力制度认为，法律行为一旦生效，所有的效力内容都将生效；否则所有的效力内容都不产生效力。但此种观点很难解释不同法律行为的各种现象，效力内容要么全有要么全无的逻辑，既与前述法律行为要件三分法的构造不相一致，也不符合法律行为效力自治的时间维度，实践中还会造成法律行为不成立、未生效以及无效等效力状态之间的混淆不清，应予重构。

一个完整的法律行为，其效力内容应区分为确定力、拘束力和实现力。而且，不同的法律效力内容，发生效力的时点并不一定是同时的，法律行为的效力可以逐步“释放”，不同的效力内容可以分步产生。意思表示一旦作出或者到达对方，即产生确定力，除非法律另有规定可以撤回或者撤销，或者双方当事人协商一致另行达成合意外，不得变更。当事人可依据已经成立的法律行为产生合理预期，并享有期待权。同样地，法律行为亦可区分成立、送达、公示等不同阶段，产生对自己的拘束力、对相对人的拘束力和对任意第三人（对世）的拘束力。法律行为的实现力，则表现为按照当事人的意思表示产生相应的法律效果。但值得注意的是，不同的实现力可以分步实现，一般情况下，法律行为的确定力和拘束力产生后，实现力会随之产生，但在设定有条件、附期限等意定生效要件，或者须经批准等法定生效要件之情形，在条件未成就、期限未届满，或者未经批准时，法律行为的实现力并不生效，须待条件成就如批准或者期限届满后才产生。

实际上，合同成立、生效时点的确定对解决矿业权转让合同效力认定的前述争议具有重要意义。按照传统观点，矿业权转让自转让人向审批机关申请，经批准后，转让合同才生效，但往往在此期间，矿业权市场会发生很大波动，容易产生纠纷。如果将合同的生效时点放在主管机关批准之后，合同中约定的转让人的报批义务、受让人先期付款等义务如何产生？合同尚未生效的情形下，转让人不得与第三人就同一标的缔结合同的义务从何而来？行情对转让方有利其就办理报批手续，对其不利就不办理报批手续的交易和道德风险如何避免？上述问题，在尊重《探矿权采矿权转让管理办法》第10条第三款现有规定的基础上，须通过建立不同的合同效力内容可在不同时点即分步生效的理论才能得到公平合理的解决。

对于矿业权转让合同，经当事人合意，即依法成立，合同拘束力、确定力随即产生，对当事人即产生法律约束力，遵循“有约必守”原则，双方约定的相应义务如报批义务、先付款义务等应予切实履行。至于国土资源主管部门对矿业权转让申请的批准仅仅是导致矿业权转让合同实现力产生、当事人据此办理矿业权变更登记的条件，而不是全部合同效力内容产生的条件。如此，才有利于消弭物权法与合同法及相关行政法规等涉矿规范之间的不协调，有利于统一矿业权纠纷案件裁判尺度，促进严格公正司法，维护社会诚信，彰显公平正义。