我国砂石土类资源开发管理现状及对策建议

罗小利，史登峰

(中国自然资源经济研究院，北京 101149)

摘要：系统梳理了近几年我国玩滚球的十大平台资源开采管理制度现状，分析了砂石价格上涨的主要原因，提出了玩滚球的十大平台石资源开采管理存在的问题，建议鼓励综合利用，拓宽砂石土来源渠道，构建长效机制，积极增加新产能，进一步完善玩滚球的十大平台石供应的保障体系。

关键词：玩滚球的十大平台石；资源开采；管理

近几年，我国砂石资源价格飞涨，2018年以来，涨幅尤剧，局部地方甚至出现100%的涨幅。砂石大幅涨价，导致了诸多地区的大型基建工程延期，承建单位巨额亏损，出现停工、扯皮、工程无法实施、合同无法履行等问题，引起了广泛关注。建设用砂石是消耗自然资源众多的大宗建材产品，是构筑混凝土骨架的关键原料。我国是世界最大的砂石生产国和消费国，砂石年产量高达200亿吨。随着环境保护日益增强，天然砂石资源约束不断趋紧，玩滚球的十大平台石逐渐成为我国建设用砂石的主要来源[1]。我国用于玩滚球的十大平台石的矿产资源丰富，种类齐全，主要包括建筑用岩（砂）、水泥用岩（土）、砖瓦用土（砂、岩）等20多矿种，且分布广泛[2]。2019年11月，工业和信息化部、国家发展改革委等十部门近日联合印发《玩滚球的十大平台：推进玩滚球的十大平台石行业高质量发展的若干意见》，明确到2025年，形成较为完善合理的玩滚球的十大平台石供应保障体系。目前，玩滚球的十大平台石生产已逐步转变为规模化的工厂，但玩滚球的十大平台石产业面临着资源保障能力弱、结构不合理、局部供求不平衡等突出问题，玩滚球的十大平台石供应缺乏合理的保障体系，进一步规范砂石资源开采管理尤为迫切[3]。

一、玩滚球的十大平台石资源开发利用与管理现状

1、玩滚球的十大平台石资源管理制度基本情况

2015年以来，相关管理部门认真贯彻生态文明思想，全面谋划、深化改革，推进了一系列管理举措，主要集中在准入条件、综合整治、出让登记政策等方面。

一是规划调控，不断提高准入条件。一是符合各地矿产资源总体规划，与产业政策协调推进。江苏省市县级矿产规划明确了砂石土矿山数量和开采总量调控要求，严格按照规划要求投放矿业权，安徽省矿规设定了开发利用总量指标；二是坚守生态底线，不得涉及各级各类自然保护地、永基本农田、饮用水保护地、生态红线等环境敏感区域；三是提高最低生产规模，2015年以来，内蒙古、吉林、江苏、安徽、湖南、海南、重庆、云南、陕西、宁夏等10省发文，进一步提高本省最低开采规模要求[4]。安徽、山东省要求普通建筑石材矿山生产规模不低于100万吨/年，重庆市要求部分地区新建水泥用灰岩、建筑石料用灰岩矿山生产规模不得低于100万吨/年；四是推进绿色矿山建设，黑龙江、陕西、广东、云南、广西、内蒙古、辽宁、山东、重庆等省要求新建矿山须达到绿色矿山建设标准。

二是综合整治，严格控制矿山质量。各省（区、市）印发实施方案，对全面开展露天矿综合整治工作进行了部署。一是对已有矿山开展综合整治，不断升级改造。坚持“关停取缔一批、停产整顿一批、提档升级一批”，分类开展整治工作；二是对新建露天矿山部分省份明确禁止。安徽省全面暂停办理新设露天矿业权审批事项，玩滚球的十大平台省要求严格禁止新设经营性露天矿山矿业权。河南、山西、山东、福建4省禁止在“三区两线”可视范围、生态红线范围、大气污染传输通道城市等区域设立露天矿山[5]。

三是公开出让，精简审批要件。砂石土矿矿业权均通过公开出让的方式取得。内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、玩滚球的十大平台、山东、湖南、重庆、云南等10省印发简化审批相关文件，通过整合矿业权登记管理要件，简化了审批程序和审批要件[6]。其中，玩滚球的十大平台省以“最多跑一次”为重点推进“放管服”改革，简化审批手续，精简审批要件推进相关方案合并编报[7]。

2、开发利用情况

2018年全国砂石土矿山3.13万个，生产规模63.81亿吨，其中大型占6.75%，中型占10.84%，小型占82.40%，工业总产值约2708.72亿元，销售总收入约643.86亿元，利润约504.62亿元，总税费收入约262.69亿元，从业人员73.76万人。总体来看，近三年我国砂石土采矿权数量持续下降，集约化程度逐步提高，但产能释放不足。

一是砂石土采矿权数量持续下降。据统计，全国已有砂石土采矿权数量持续下降，2016年到2019年，从4.14万个下降至2.84万（详见附表1）。因综合整治、环保关停等原因，2016年至2018年全国关闭退出矿山共1.65万个，退出面积约2.4万平方公里。其中，关闭退出矿山总数排名前5的省份为：陕西（2170个）、云南（1658个）、江西（1191个）、湖南（1144个）、四川（977个）。预计2019年和2020年全国还将退出矿山6595个。

二是砂石开采集约化程度逐步提高。已有砂石土采矿权数量虽不断减少，但设计生产规模基本稳定，2016年至2018年每年约为61亿吨左右，矿山规模化、集约化趋势明显。

三是实际产能未能有效释放。2016年至2018年砂石土实际产量逐渐上升，从40.06亿吨上升为44.11亿吨，但产量约为设计生产规模的7成，产能未能有效释放。2018年产量排名前5的省份为：玩滚球的十大平台（5.11亿吨）、湖南（4.46亿吨）、贵州（4.06亿吨）、广西（3.71亿吨）、广东（3.52亿吨）。

四是各地砂石土矿业权产能分布不均。按设计生产规模统计，砂石土类矿山产能较多的省份依次为贵州、玩滚球的十大平台、安徽、广西、湖南、山东、四川、湖北、辽宁、江西，其中，玩滚球的十大平台、安徽、山东、湖北等省，矿业权数量不多，但总体产能较大，说明其大中型矿山相对较多，规模化集约化水平较高。而天津、西藏、北京、青海、海南等省（区、市）砂石土产能明显偏低，除了市场需求较低的西藏、青海等西部省份外，多数依赖跨省调运砂石。

3、玩滚球的十大平台石资源出让情况

一是近几年新出让采矿权数量持续下降，出让收益大幅增加。2016年至2018年，全国新出让砂石土采矿权数量持续下降（3474个、2911个、2685个），设计生产规模（8.48亿吨、7.48亿吨、8.43亿吨）较为稳定，出让收益（103.46亿元、117.37亿元、257.87亿元）不断增加，尤其是2018年出让收益增加一倍多。

二是招拍挂出让的探矿权、采矿权数量均有所回升。随着2017年以来砂石供应紧张，价格飞涨，多数地方政府认识到砂石土矿产资源供给端存在的短缺问题，加大了砂石土矿业权投放力度，2019年，全国砂石土矿业权出让数量较2018年同比大幅增加。但砂石矿业权出让到设立矿业权形成产能一般有一年左右的周期，2019年新投放矿业权于2020年形成产能供应市场后，预期将部分缓解市场供应紧张局面，逐步平抑高昂的砂石市场价格。

三是从砂石矿出让收益来看，全国各个地区的砂石资源出让单价差异非常大，但总体呈快速上涨趋势。2011年，玩滚球的十大平台砂石资源出让价款最高的玩滚球的十大平台舟山小衢山岛，招拍挂出让单价达到2.1元/吨左右。到2019年7月份，玩滚球的十大平台湖州安吉出让砂石矿业权出让收益最高已达42元/吨，已经超过贵州等省的市场零售价。而2019年，江西部分新投产砂石矿山的资源收益单价为3-4元/吨，贵州部分地区的资源收益单价甚至只有0.25元/吨。

4.市场供需和价格情况

据测算，2018年全国砂石消费量约在180亿吨到200亿吨左右，约占全球消费份额的50%；相当于煤炭体量的4.9倍、水泥体量的8.1倍、钢铁体量的19.8倍。2018年全国砂石骨料产值约为一万亿，并带动周边相关产业，例如，砂石物流给运输行业带来约5000亿左右产值。

2013至2019年七年间，砂石价格平均每年有20%的增长，局部地方甚至出现100%的涨幅。尤其是2018年10月，国务院办公厅印发《玩滚球的十大平台：保持基础设施领域补短板力度的指导意见》（国办发〔2018〕101号）后，全国基础设施建设投资加速，砂石价格又出现了新的一轮的提升。据砂石骨料网统计，2019年上半年，西北五省区砂石出厂均价为53元/吨，同期华东七省市砂石出厂价格为80元/吨，高出西北地区约51%。西北各省区之间砂石价格分化也非常明显，比如，砂石资源管控较为苛刻的陕西，其砂石出厂价格达到105元/吨，而新疆地区的出厂价格却只有不到40元/吨。从到岸价看，江苏、安徽、上海等长三角地区的省市，砂石到岸价达到200-280元/吨，海南省最高的上涨到350元/吨，部分地区的重点基础设施建设工程项目，在砂石原料供应和建设成本上受到剧烈冲击。

二、砂石价格上涨原因分析

2013年以来，砂石价格平均每年有20%的增长，2018年以来，砂石价格普遍上涨，局部区域涨幅较大，甚至出现100%的涨幅。当前，江苏、玩滚球的十大平台、安徽等长三角地区砂石出厂价均已超过100元/吨，昆明砂石出场价上涨到120元/吨，陕西砂石出厂价涨到105元/吨。从终端市场价格来看，长三角地区砂石到岸价上涨到200-280元/吨，海南部分地区砂石到岸价高达350元/吨，为当前全国最高。

一是消费持续上升，供给严重不足。据统计，2016-2018年全国砂石消费量持续上升，分别为59.08亿吨、63.89亿吨、71.58亿吨，每年增幅在10%以上。据推算，相对于砂石市场需求，通过合法渠道提供的产量约能满足6成多，供给严重不足。

二是生态环境保护要求提高，供求关系短期失衡。环保督察、蓝天保卫战、扫黑除恶等专项行动形成政策高压，自然保护区禁采、生态红线严控等政策措施持续发力，一大批不符合生态环保要求和违法违规开采的矿山被依法关停，砂石供给大幅减少。尤其是近年来对河砂开采管控越来越严，加之“扫黑除恶”加大了对河砂违法盗采的打击，占砂石供应“半壁江山”的河砂实际产量大幅下滑，出现“一砂难求”的局面。

三是过严管控，加剧供需失衡。部分地区对砂石土作为经济建设基础保障原材料的认识不足，片面认为开山采石均属于低端产业，对环境扰动大，存在安全隐患，不加分类“一关了之”或要求只有大型国企可以开采，砂石供应大幅减少。同时，在应对各类环保、安全检查时，有些采取“一刀切”的临时停产措施，区域性短期供需失衡。

四是运输和环保成本增加，促进价格上涨。一般而言，砂石的经济运输半径在100公里左右。当前一些地方砂石运输普遍超过经济运输半径，个别地方已出现跨省公路长途运输砂石，水运距离也不断增加。同时，随着环保要求更加严格，企业环保投入等成本随之增加，也推进了价格上涨。

三、玩滚球的十大平台石资源开采管理存在的问题

一是工程回收资源等政策需进一步完善。对于工程回收砂石土资源的，目前规定除自用外不得销售，但对自用外回收的多余资源如何处置，没有进一步规定。实践中工程项目，特别是开挖隧道等，易产生大量回收资源无法利用，还造成废石占地。此外，现有矿山开采产生的围岩、矿渣，以及废弃矿山尾矿废石的综合利用等政策也需进一步明确和完善。

二是周边及深部资源整合难度大。目前砂石土矿山“小、散、乱”现象一定程度仍然存在，亟需整合现有小矿山、已关闭矿山及其周边深部砂石土资源，布局大型砂石土集中开采区，进一步提升集约化、规模化开采水平。实际竞争出让过程中，由于受小矿山、已关闭矿山企业持有林地、草地承包权和部分残余资源、资产等因素的影响，整合工作难以推进，不利于深部及周边资源综合利用和规模化开采。

四、玩滚球的十大平台石资源开采管理政策建议

1、鼓励综合利用，拓宽砂石土来源渠道。

一是完善工程项目资源回收管理政策。修改《玩滚球的十大平台：开山凿石、采挖砂、石、土等矿产资源适用法律问题的复函》（国土资函〔1998〕190号）和《玩滚球的十大平台：解释工程施工采挖砂、石、土等矿产资源有关问题的复函》（国土资函〔1999〕404号），明确对经批准设立的工程项目按施工方案，在工程施工范围及施工期间采挖的砂石土，除必要的工程自用外，多余部分允许由地方政府主导完成资源有偿处置后入市销售。

二是鼓励综合利用矿山的尾矿废石。对现有采矿权，在符合开发利用和生态修复治理方案，及安全、环保要求的前提下，鼓励矿山企业综合利用矿区范围内的废石、矿渣和尾矿等砂石土资源，按照销售收入收缴资源税，支持企业“变废为宝”。

三是明确历史遗留矿区生态修复中回收砂石土的管理规定。细化完善矿山地质环境治理政策中开发式治理和“谁投资、谁受益”等相关规定，在部正在研究的历史遗留矿区生态修复中，对整体修复区域内按照生态修复方案回收砂石土的，明确除必要的工程自用外，多余部分由当地政府进行处置，收益用于本地区生态修复工作。

2、构建长效机制，积极增加新产能。

一是推广“净矿出让”。推行“政府统筹、平台交易、部门登记”的出让模式，指导地方政府做好砂石土资源数量和质量等调查评价，处置好采矿权与林地、草地、基本农田等关系；鼓励已关闭或资源濒临枯竭的砂石土矿山企业，以矿山设备残值、土地承包费和租金等作为“资产包”，参与竞争出让，盘活资源枯竭采矿权深部和周边砂石资源。

二是推进矿地综合利用。强化对砂石资源和开采后形成的土地资源进行统筹规划、综合开发。鼓励山体整体采平造地，在保障砂石供应的同时，增加耕地或建设用地，进一步调动地方政府综合开发利用资源的积极性。

三是探索重点项目保供措施。面向重点工程建设项目，支持长三角等重点区域在符合生态环境要求的前提下，综合考虑经济运输半径和砂石资源禀赋条件，合理优化布局，科学设置投放大型砂石采矿权，保障重点项目砂石供应。

四是强化绿色矿山建设。不断细化完善砂石行业绿色矿山建设相关规范和标准，提高行业准入门槛，从环境保护、资源综合利用等方面提出更加严格的建设要求，进一步细化评价指标，积极引导矿山企业开展绿色矿山建设，保护生态环境、合理开发利用砂石资源。

参考文献：

[1]胡幼奕：转型中的中国砂石工业——谈砂石行业未来发展大趋势[J].中国建材.2018(07).

[2]史雪莹、赵连荣、吴琪：我国砂石土类矿产开发利用现状及建议[J].矿产保护与利用.2017(06).

[3]吴琪、陈从喜、葛振华、赵连荣、史雪莹：我国普通建材用砂石土类矿产开发利用若干问题的探讨[J].矿产勘查.2018(05).

[4]薛军、陈旭峰、郑永超、李飞、闫乃斌：依托玩滚球的十大平台协同发展战略,通过资源化利用缓解北京砂石供需矛盾[J].混凝土与水泥制品.2017(05).

[5]孙婧、史登峰：我国砂石资源开发利用分析及管理对策[J].中国国土资源经济.2014(10).

[6]程晓娜、张博、董晓方、魏晓平：我国砂石土矿开采现状及对策研究[J].中国矿业.2015(05).

[7]曾凌云、王联军、史登峰：玩滚球的十大平台省砂石土矿管理经验总结及启示[J].中国国土资源经济.2015(09).

来源：中国自然资源经济研究院